Скоро Жогорку Кенеш приступит к рассмотрению основных законов, регулирующих систему управления страной. В их числе целый блок документов по местному самоуправлению. Директор института политики развития Надежда Добрецова считает, что сейчас самое время подать сигнал политическим партиям о наших ожиданиях: в каком самоуправлении общество нуждается и каких ошибок необходимо избежать, чтобы предотвратить гражданские конфликты? Ведь к ним привело, в частности, намеренное ослабление прежней властью потенциала органов МСУ.
— Не слишком ли большую роль отводите айыл окмоту?
— А я исхожу из реальных фактов. Вспоминается телерепортаж по национальному телеканалу о визите как раз накануне апрельских событий тогдашнего премьер–министра в Нарынскую область. Там уже вовсю раскручивалась пружина нарастающего народного возмущения, в том числе необоснованным ростом тарифов на электроэнергию. На собрании актива глава кабмина эмоционально распекал глав местного самоуправления за то, что те утратили связь с населением. Ирония ораторского красноречия заключалась в том, что никто иной, а именно возглавляемое им правительство сделало все, чтобы муниципалитеты утратили свои политические способности управлять ситуацией, потеряли авторитет в глазах народа. К этому привела политика построения жесткой вертикали власти, безоговорочной централизации, при которой каждый вздох подчиненных совершался только с высочайшего позволения госмужей. Главы МСУ назначались президентом и его ставленниками, чем фактически и был спровоцирован паралич местного самоуправления.
Дальнейшие события весны и лета 2010 года подтвердили, что критика была совершенно справедливой. Вот только адресовать ее высокопоставленным чиновникам следовало самим себе. Видать, подзабыли: неча на зеркало пенять, коли рожа крива. В момент высочайшего политического напряжения первичный уровень власти в лице органов местного самоуправления оказался не в состоянии контролировать ситуацию и предупреждать проявления социальной нестабильности. Тем более предотвратить их эскалацию. И это стало суровой расплатой за стремление президента и правительства контролировать управление страной сверху донизу.
— Не случайно же лидеры политических партий наперебой в своих предвыборных программах упирали на развитие регионов. Но чудо само собой не произойдет. Что, на ваш взгляд, следует предпринять в первую очередь?
— Вернуть органам МСУ автономию — политическую и финансово–экономическую. Иначе говоря, реальную возможность самостоятельно управлять своей жизнью, решать вопросы так называемого местного значения без оглядки на центр, но исходя из интересов сообщества. Продвинутые граждане понимают, что без усиления местного самоуправления, без возврата ему подлинных административной, политической и финансовой автономий никакого улучшения качества жизни в регионах не произойдет. Не может ни один даже гениальный руководитель в одиночку или с помощью центрального аппарата управлять решением вопросов местного значения.
Ошибочная политика прошлой власти еще раз представила нам доказательства того, что маленькая страна с дефицитным бюджетом просто не имеет альтернативы для сбалансированного развития территорий, кроме предоставления им права самостоятельно управлять своим городом или населенным пунктом.
Понятие “местное самоуправление” говорит о том, что население само благоустраивает свой быт. Но необходимы три важнейших условия. Во–первых, право избирать и смещать руководителей и определять приоритеты деятельности в пределах функций и полномочий, установленных государством. Какие проблемы устранять сегодня, а какие — завтра, в каком объеме и куда направить финансовые, трудовые и материальные ресурсы. Во–вторых, стабильные финансовые и экономические источники (имущество и налоги), которые государство ни под каким предлогом не вправе изъять. И последнее — определять, какие органы, предприятия и учреждения создавать для реализации поставленных задач. Это и принято называть автономией, то есть определенной самостоятельностью в рамках установленных государством правил (законов), а не независимостью (суверенностью).
Это как в семье с повзрослевшими, но еще несовершеннолетними детьми. У родителей имеется “высшая” власть указывать, в какой комнате ребенку жить, в какую школу ходить, начинать ли зарабатывать или быть у них на содержании, учитывать или не учитывать пожелания ребенка в меню на ужин и прочее. В то же время у ребенка есть определенная (установленная родителями) возможность выбирать, какую книгу читать, когда делать уроки, с какими ребятами дружить (политическая автономия). А если ребенок по мере сил работает и получает доход, то самостоятельно распоряжаться полученными деньгами, скажем, купить велосипед (финансово–экономическая автономия).
— Был период, когда подобный расклад в муниципалитетах принес неплохие результаты.
— В 2007 году, когда перешли на двухуровневый бюджет, казна некоторых айыл окмоту вскоре увеличилась на сотни процентов. Не преувеличиваю, есть соответствующие цифры. Жаль, длилось это недолго. Инициативу расторопных руководителей низового уровня заглушили. Возвращение на прежние три уровня элементарно подрезало крылья органам МСУ. А новый Налоговый кодекс добил окончательно, оставив в их распоряжении лишь пару налогов, да и то один из них — на имущество — оказался блефом. Складывалось впечатление, будто последние несколько лет государство планомерно и методично уничтожало саму основу государственности, лишая местное самоуправление дееспособности.
Политическая автономия была сведена к нулю. Право населения избирать своих полномочных представителей во властные структуры предоставлялось лишь в отношении депутатов местных кенешей, но не мэров и глав айыл окмоту. Последних рекомендовал, а, по сути, назначал районный аким. Понятно, что те и шагу боялись ступить без оглядки на вышестоящее начальство. Беспрекословно выполняли приказы, в том числе и суперважные для сельской местности — о нецелевом использовании финансовых и земельных ресурсов, хотя жители и были против. Недовольство акимами и губернаторами справедливо проецировалось на президента и его команду. И — взорвалось апрельскими событиями.
— Но теперь, после принятия новой Конституции, все иначе или барьеры не удается преодолеть?
— Да, Основной закон страны открыл широкие возможности для реформирования законодательной основы местного самоуправления, предоставляя ему необходимую свободу действий. Эксперты готовы предложить парламенту такое законодательство об МСУ, которое позволит муниципалитетам защищать интересы местных сообществ на практике, а не в виде деклараций. Главное, чтобы законодательство об МСУ имело преимущество перед так называемыми отраслевыми законами.
Если же закон об МСУ подвергнется лишь косметической правке, а такие идеи в правительственных кругах витают, то реформа зайдет в тупик. Все останется так, как и сложилось до апрельских событий. В том числе и порядок, при котором любой отраслевой закон (о воде, об образовании) имеет гораздо большую силу в глазах высшего уровня управления, чем закон об МСУ. Вот и получается так, что отраслевые законы попросту “вешают” на муниципалитеты, требуют решать отраслевые проблемы за счет доходов МСУ, а не бюджетов министерств и ведомств, которые для того вообще–то и созданы. Из–за такого давления подавляющее большинство муниципалитетов, особенно сельских, являются дотационными. В положение попрошаек они попали не только потому, что собственный доходный потенциал незначителен, но и потому, что значительная часть средств местного бюджета направляется на выполнение гособязательств, которые должны финансироваться за счет республиканского бюджета.
Плохо, если депутаты уже отрекаются от своих предвыборных обещаний максимально развивать сельские регионы. Значит, апрельский урок не пошел впрок.
— Что необходимо сделать?
— Изменить порядок расщепления некоторых республиканских налогов, в частности подоходного. Сегодня органы местного самоуправления даже заработную плату получают за счет категориальных грантов из республиканского бюджета.
Далее. Нужно вернуться к обсуждению и реализации административно–территориальной реформы. С тем, чтобы оптимизировать структуру местного самоуправления и сократить уровни управления в стране. Или хотя бы провести отчетливую границу между их полномочиями.
Подлинная, а не мнимая финансовая самостоятельность позволит органам МСУ эффективно выполнять свои прямые функции — заниматься предоставлением муниципальных услуг. Именно в этой сфере лежат вопросы социальной стабильности, которая невозможна без экономического роста. Органы МСУ получат возможность сосредоточиться на формировании поликультурного и многонационального сообщества, создании условий для бизнеса, развития молодежных и женских организаций, поддержки дошкольного образования, реанимации инфраструктуры. Возьмут под контроль процессы, происходящие в местных сообществах. Но при этом важно, чтобы органы МСУ были подотчетны населению и решали вопросы в его пользу, не оглядываясь поминутно на мнение акима или губернатора, представляющих государственную ветвь власти.
Появится надежда на то, что в муниципальную службу наконец–то придут сильные лидеры и грамотные управленцы.
— Среди глав местного самоуправления широко известна присказка о том, что если в селе случается что–то плохое, то виноват глава МСУ. А если выпал успех, то молодец аким.
— И мне доводилось слышать горькие сетования. Органы МСУ частенько становятся объектами для битья. Если поездить по селам и поговорить с жителями айылных округов, можно легко обнаружить парадоксы. К главе МСУ нередко относятся с сочувствием, понимая, что даже самый крепкий лоб сельского руководителя не способен пробить стену “центр — начальник, а сельский лидер — дурак”.
О каком авторитете, о какой способности к управлению со стороны МСУ можно говорить при таком положении вещей? Вот в июне и получилось, что органы МСУ во многих муниципалитетах Ошской и Джалал–Абадской областей просто очутились на заднем плане. Но некоторые наиболее смелые и энергичные все же устояли в лавине гражданского конфликта. Например, в Узгене, где органы МСУ занимались вопросами межнационального согласия постоянно, каждый день, а не тогда, когда грянул гром.
— Как сегодня чувствуют себя депутаты местных кенешей?
— Эксперты постоянно твердят, что нужны сильные местные кенеши. Но какие? С молодыми и настырными народоизбранниками или с опытными и по–житейски мудрыми? Я думаю, главным критерием для депутата низового уровня должны быть адекватное понимание равенства гражданских прав, независимо от национальной принадлежности человека, и полное отсутствие шовинистических настроений. А мне, признаюсь, приходилось не однажды общаться с отдельными членами депутатского корпуса в Ошской и Баткенской областях, которые своими словами и поступками провоцировали конфликтные ситуации среди разных групп населения.
Не хочу искать врагов местного самоуправления. Но призываю его сторонников объединиться, чтобы вместе продолжить реформы по децентрализации государственной власти. Чтобы привлечь внимание политиков к угрозам, которые могут проявиться из–за крайней слабости управленцев низового уровня.
Нужно как можно быстрее принять законы, касающиеся деятельности МСУ. Тем самым предоставить гражданам возможность через выборные органы самим устраивать жизнь в городах и селах республики.
Зинаида СОРОКИНА