Все вопросы и темы, касающиеся местного самоуправления – конек преподавателя Академии управлении при президенте, эксперта в этой области Салиха Мурзаева.
Его мнение о положении МСУ стоит того, чтобы озвучить.
- Среда, где обитает человек, люди, которые его окружают, оказывают очень большое влияние на формирование личности и в дальнейшем на его поведение, судьбу, - с этого началась наша беседа с теоретиком Мурзаевым.- Родина начинается отсюда. Село, учитывая специфику республики, то место, где живут родственники, соплеменники. Это людей дополнительно связывает и является особенностью кыргызстанцев.
- Если говорить о местной власти, то наша страна провозгласила в свое время переход на местное самоуправление, и в принципе, на местах были сформированы местные органы власти, органы местного самоуправления. Население уже привыкло к этому, многие вопросы решаются на местах: выдача справок, решение жилищных проблем и т.п. Местная власть занимается развитием инфраструктуры - водопровод, дороги, свет, предоставляет социальные услуги и защиту, поддерживает образование и т.д. Естественно, в этом смысле это все оказывает влияние на формирование личности, на условия жизни.
- Там, где сильная власть, там и качество образования, здравоохранения лучше?
- Сегодня, к сожалению, есть дисбаланс между правами органов местного самоуправления, которые записаны в Конституции, в законе органов местного самоуправления и местных госадминистраций, нормативно-правовых актах и реальными возможностями – экономическими и финансовыми, которых явно недостаточно. МСУ слабо в части предоставления качественных услуг населению по разным причинам, главным образом потому, что большинство из них дотационные. Самоокупаемых, самодостаточных айыльных округов, муниципалитетов не очень много - около 10%.
Я не считаю, что это всегда вина органов местного самоуправления, это результат межбюджетных отношений, скорее это результат отношений государственных органов и органов местного самоуправления. Они несимметричны. Есть тут ассиметрия и в отношении прав и возможностей. Например, налоги определяют государственные органы. Сегодня при тех существующих условиях местные бюджеты не могут быть сформированы на достаточном уровне, чтобы предоставлять нам качественные услуги. Конечно, здесь и другие составляющие, а именно: кадровый потенциал этих органов, т.е. способность использовать имеющиеся возможности. Если два айыльных округа с одинаковым потенциалом объединить, можно получить компетентные, профессиональные кадры, депутатский корпус, главу айыл-окмоту. Там, без сомнений, услуги будут качественнее, бюджет лучше и т.д. А представьте другое село, где слабые кадры, гражданское общество безинициативное, депутаты пассивные. Там будет и соответственный уровень услуг, маленький бюджет.
- Могут ли при нынешнем состоянии - политическом, экономическом, когда достаточно неустойчивая власть, органы местного самоуправления служить гарантом стабильности и стоять барьером на пути возникновения каких-то конфликтных ситуаций - военных, религиозных?
- Многие айыльные округа национально однородны. Возьмем, Таласскую область. Здесь причин возникновения конфликтов нет. Конфликты возникают там, где проживают люди разных национальностей, это, в основном, города, может быть, немножко Чуйская, Ошская и Джалал-Абадская области. Нарынская и Баткенская области – мононациональные, так что вряд ли там могут возникнуть конфликты на этой почве. В части социальных и экономических проблем, то тут, конечно, многое зависит от географических, исторических особенностей Кыргызстана. Часть сельских муниципалитетов находится в горной местности, где потенциально доходов для формирования местного бюджета и хорошей жизни недостаточно из-за высокогорья, суровых условий, отсутствия источников налоговых поступлений. Нет предприятий, не развит бизнес, а население живет. Им нужны такие же качественные услуги, как в других регионах. Здесь значительная часть населения бедная, и нет у МСУ больших возможностей поднять жизненный уровень.
Теперь другая категория населенных пунктов, где действует местное самоуправление. Я сейчас говорю о сельских муниципалитетах, которые находятся в долине, в хороших условиях, где развитая инфраструктура, неплохие дороги, поливные земли, есть рынки сбыта продукции. Естественно, у них возможностей улучшить положение жизни населения больше. И потенциально здесь конфликтов не должно быть. Они могут возникнуть по другим причинам, если одна часть населения живет богато, а другая бедно.
Из-за этого положения возникает миграция. В горных районах работы нет, трудно повысить жизненный уровень, люди спускаются в низины, в города, а там все занято. И здесь вот возникают трения. Мы наблюдали конфликты неоднократно. Органы местного самоуправления самостоятельно не могут обеспечить социально-экономическую стабильность, поэтому здесь требуется тесное взаимодействие с государственными органами.
Конечно, в определенной степени местная власть способна предотвратить, не допустить, а если такая ситуация возникла - минимизировать конфликт. Но нельзя преувеличивать возможность местных властей. Формально и неформально это обычно авторитетные люди, а по закону у них есть власть. Они этот потенциал могут и должны использовать. Другое дело, как они владеют знаниями, навыками по предупреждению конфликтов. В последнее время мы ощущаем необходимость в повышении уровня знаний в этой сфере. К сожалению, потенциал этих людей по управлению общественно-политическими конфликтами недостаточен.
У нас в Академии управления во всех программах есть такая дисциплина - управление конфликтами, но ее надо шире понимать. Это вопрос управления стихийными бедствиями, чрезвычайными ситуациями. Вы знаете, мы живем в такой местности, где возможны землетрясения, сели. Поэтому местные органы власти должны обладать соответствующими знаниями и умениями, чтобы действовать эффективно в сложившейся ситуации.
Как люди живут в глубинке, насколько они осведомлены о том, что творится в стране?
- Я иногда бываю в отдаленных районах, например, в Алайском, Чон-Алайском, в Баткене. Хочу отметить, что население привыкло к тому, что есть органы местного самоуправления, их лидеров знают, и можно сказать, что они пользуются у населения авторитетом, поскольку люди сами их избирают. Им недостаточно решать насущные проблемы. Например, для организации водоснабжения в местном бюджете в большинстве сельских айыльных округов недостаточно денег. Без государственной поддержки решать подобные проблемы они не могут и не решаются. А занимаются текущей деятельностью, как выдача справок, организация каких-то мероприятий. Почти 70% айыльных округов – дотационные, т.е они получают помощь центра, которая покрывает минимальные потребности, так называемые выравнивающие гранты.
В тех айыльных округах, где я был, почти везде действуют проекты международных организаций. Население об этом знает. Есть местные общественные организации, которые пишут какие-то проекты, получают гранты, что-то реализовывают, решают местные насущные проблемы, т.е. нельзя сказать, что население, даже в Чон-Алайском районе оторвано и существует само по себе. Почти везде есть телевидение, люди в курсе того, что творится в стране. Кроме этого они активно пользуются мобильной связью. Люди общаются не только с Бишкеком, но и с Россией и другими странами. Говоря о Чон-Алае, можно отметить, что в Баткене, Баткенской области сегодня модернизируется дорожная инфраструктура, т.е. приехать из Чон-Алая в Ош совсем скоро не будет проблемой. Строится совершенно современная дорога, которая дает некую мобильность населению и содействует миграции, это тоже надо признать. А с другой стороны, способствует реализации продукции, т.е. местному экономическому развитию, бизнесу и т.д.
- Люди будут возвращаться туда?
- Нет, я считаю, что люди обратно не вернутся, потому что урбанизация - это глобальный процесс, который происходит не только в нашей стране, но и в России. Его пережили и европейские страны. Это нормальное, естественное явление. Другое дело, что оно идет стихийно: захотел человек и приехал в Бишкек или Ош, а его там никто не ждет. Возникают проблемы жилья, работы, которые рождают социальную напряженность, которая иногда приобретает межнациональный характер. Поэтому государство должно проводить более активную политику в части регулирования этих миграционных процессов, адаптации прибывших на новое жительство к местным условиям. Ну зачем всем собираться в Бишкеке? Надо бы создать другие центры притяжения, допустим Токмок, Кара-Балта. Где люди могли бы найти работу, приложить свои силы. А так как все стекаются в столицу, то здесь и возникают сложности в социальной сфере, растет безработица, усиливается нагрузка на инфраструктуру, ухудшается криминогенная ситуация.
Поэтому надо стимулировать, создавать условия для притока инвестиций не только в Бишкек, но в периферийные города. Правительство, государство может создать условия, например, инвесторам, которые вложат свои капиталы в экономику регионов.
СЭЗы могли бы быть точкой удержания местного населения и одновременно точками роста. Я, например, не вижу каких-то препятствий для создания свободно-экономической зоны в Баткенской области. Там стык трех республик, проходит железная дорога, есть аэропорты, неплохие дороги. Тогда и уезжать будут меньше.
- Наверное, надо провести какое-то серьезное исследование, чтобы убедить правительство, местное население в перспективности жизни в родных пенатах.
- Согласен. Странно, что такая простая, хорошая идея СЭЗа не может реализоваться. Вы правы, надо глубже изучить эту проблему. Но я уверен, что дело здесь в основном в человеческом факторе.
- МСУ может участвовать в воспитании гражданина Кыргызстана на основе возрождения хороших традиций, развития личности?
- Да, я думаю, что это в силах МСУ. Если говорить о традициях, конечно, какие-то из них носят прогрессивный характер, соответствуют духу времени. Они должны сохраняться. Те, которые население не поддерживает, со временем отомрут.
- Почему тогда кража невест не отмирает?
- Есть традиции, которые носят негативный характер, нельзя ждать, что они сами по себе уйдут в прошлое. И здесь, конечно, органы местного самоуправления, госструктуры должны препятствовать их пропаганде. В ответ, государственные органы должны предложить государственную идеологию, а органы местного самоуправления поддержать ее. Перед ними стоит большая задача: как совместить, найти сочетание нового, современного с тем, что соответствует XXIвеку, грядущей экономике, построению демократического общества с сохранением лучших проявлений национальных традиций и обычаев. Потому как это фундамент развития общества. Никто не сможет отбросить все и начинать строить новое демократическое общество с чистого листа. В этом отношении МСУ отводится первостепенная роль, потому что оно работает с населением в отличие от органов государственного управления.
- Сейчас слабость власти, не только центральной, но и на местах, связывают с тем, что руководящие посты занимают в основном мужчины.
- Формальных причин, препятствий приходу женщин к власти нет. С другой стороны, действительно на местах, в обществе очень много активных, добросовестных, профессионально подготовленных женщин, которых могли бы успешно работать на разных должностях. Мне кажется, что должна быть государственная политика по поддержке, поощрению их прихода на разные должности государственной и муниципальной власти. Однако здесь что-то не то. Простой факт: если женщины выдвигаются в кандидаты в депутаты, то избиратели, добрая половинная которых представительницы слабой половины человечества, почему-то не всегда поддерживают своих подруг.
Можно было бы ввести квоты по примеру некоторых стран. Допустим, не менее одной трети должно быть во власти женщин, столько же - молодежи. Можно законодательно прописать это положение. На пять, десять лет. Когда к этому привыкнем, необходимость в квотировании отпадет сама по себе.
- Зависит качество работы МСУ от его национального состава? Кыргызстан - страна многонациональная.
- Безусловно. Если говорить о местных кенешах, местных советах, то было бы идеально, если они были сбалансированы. В нем были представлены женщины, молодежь, взрослые, пожилые люди. Но ведь депутатский корпус формируется на демократических принципах. А именно, на местном уровне, в местные кенеши каждый житель может выдвинуть свою кандидатуру. Дальше - голосование на местном уровне, где, как мне кажется, нет больших проявлений коррупции. Люди голосует за тех, кого хотят, кому верят. На сегодня квот нет, в принципе, всем предоставлена возможность только избирать и быть избранным. Многое зависит от активности населения, т.е. молодежи, женщин, людей других национальностей.
- С другой стороны, вы заметили такую тенденцию, как яркое проявление клановости, трайбализма. Стараются выбирать “своих”, не учитывая их профессиональных, моральных качеств.
- Вы знаете, так исторически сложилось в Кыргызстане, что местное коренное население очень трепетно относится к своим выдвиженцам, и только потом смотрит на его профессионализм, компетентность.
- В экономическом плане, при существующей налоговой базе МСУ может стать катализатором роста экономики в регионах?
- Местный бюджет формируется на основе двух налогов - налога на имущество и земельного налога. Но кроме этого это еще и гранты - выравнивающие, категориальные и т.д. Я считаю, что за исключением 10% МСУ, они не могут быть катализаторами местного развития. Для этого недостаточно местной финансовой экономической базы.
- Тогда может быть надо создавать условия для сильных айыл-окмоту, чтобы они помогали слабым?
- Сегодня так и происходит. Вот, к примеру, в Бишкеке тоже местное самоуправление. Часть доходов, сборов, которые собираются на его территории, идет в республиканский бюджет, а оттуда в виде субвенций - в регионы.
Считаю, что нам необходимо изменить налоговую систему так, чтобы поднять финансовые и экономические возможности органов местного самоуправления. Естественно, это надо сочетать с другими мерами. Местные сельские округа небольшие по размеру. Они очень маленькие, соответственно и потенциал небольшой у них. Необходимо укрупнять эти муниципалитеты, чтобы у них было больше возможностей для решения местных вопросов. Это вопрос непростой. Сегодня, изменения на местах не воспринимаются правильно, но другого пути нет. Другой путь - одновременно осуществлять несколько мероприятий, только за счет повышения налогов или увеличения числа местных налогов эту проблему мы не решим. До этого я предлагал: нам надо четко выделить три группы сельских округов, которые надо строить по разным отношениям. Ну, например, четко выделить дотационные регионы, где нет потенциала, – там будет постоянная миграция. Дальше - зоны, где сельские округа имеют потенциал развития. Есть земли, инфраструктура, дороги, население, вода. Есть, все, но надо их как-то подтолкнуть, чтобы они начали развиваться. Третья группа айыльных округов, которые находятся в промежуточной зоне. И не совсем высокогорные, но это и не долины. С этой группой надо по-другому строить отношения. Поставить им другие условия.
- Какой вам видится административно-территориальная реформа?
- Нам надо четко определиться, какой уровень у нас основной. Вроде бы сегодня - это районы. Область, может, имеет такое условное значение, как бы представительство президента в регионе. Здесь тоже надо укрупнить сельские округа и районы, и тогда можно выйти на двухуровневый бюджет. Причем тогда будут сильные сельские округа с крепкой финансово- экономической базой. Не у всех, только у тех, у кого есть потенциал.. Возможно, в перспективе можно было бы полностью перевести все районы на принцип местного самоуправления. Сегодня районы существуют как бы по дуальнойсистеме : есть госорган и есть районный кенеш - это атрибут МСУ, муниципального управления. Но в перспективе можно было бы перейти полностью на принципы местного самоуправления и на районном уровне.
- В реформах мы то идем вперед, то делаем два шага назад. В результате появились пессимисты, которые говорят: «Зачем нужно местное самоуправление, если все концентрируется в центре?».
- Здесь есть некая коллизия, Кыргызстан провозгласил себя демократическим правовым государством. Теперь мы перешли на парламентскую форму правления, что предполагает еще большую демократию. А без развития местного самоуправления демократии не будет. И, конечно, одной из таких форм народной власти является именно МСУ. Теперь по факту: в политическом и в правовом отношении у нас прекрасная законодательная база. Она передовая, но когда мы смотрим с точки зрения экономики, финансов, бюджета, и вообще способности местных органов власти предоставлять качественные услуги, решать свои вопросы, то мы видим расхождения, разрывы. Сегодня реально они не способны качественно предоставлять населению услуги, эффективно решать местные проблемы. Вот так оно как бы в игру превратилось, в создание видимости,. Реально они неспособны что-то сделать, хотя в юридическом, правовом и в политическом отношении все правильно.
- В последнее время мы наблюдаем не децентрализация, к которой стремились, а концентрацию власти. Это боязнь правителей, что регионы могут стать самостоятельными, и они утратят свое влияние на них?
- Думаю, власть это специально не делала, наоборот, власть ничего не делает, поэтому такое и произошло. Известно, что 70% инвестиций, финансов возвращается в Бишкек. Но этого же специально никто не придумал. Это получилось из-за того, что власть недостаточно активно проводила политику по разгрузке столицы.. Это государство вполне способно сделать. Здесь нужна воля, четкая и ясная политика.
Вспомним, новостройки вокруг Бишкека появились в основном до 2000 года, власть тогда как бы занималась другими неотложными проблемами. А именно: формировалась новая государственность, новые органы власти, новые функции. А потом, когда посмотрели, вокруг города уже появились 22 новостройки, а сейчас, их количество удвоилось. Вот и возникли проблемы. Теперь людей не выселишь, они требуют решить их проблемы, связанные с инфраструктурой. Так возникли проблемы на пустом месте.
- Некоторые эксперты считают, что развитие местного самоуправления тормозит половинчатое, непоследовательное законодательство. Вы согласны с этим?
- Наши законы неплохие. Мне кажется, здесь более важна политическая воля, т.е. органы власти - законодательная, исполнительная - должны быть последовательными. Если провозглашена политика, разработаны программы, приняты решения, то все они должны работать, законы - исполняться. Как я уже до этого говорил, на уровне реализации, исполнения у нас часто происходит сбой. Хорошие законы не работают; программы не выполняются, это связано с уровнем и качеством менеджмента. А это уже связано с человеческим фактором.
- Принимать хорошие законы, но их же не исполнять, становится нашей традицией
- Мы как бы живем в двух реальностях, одна юридическая - правовая, мы все знаем, как должно быть, но вместе с этим в такой уже практической реальности мы делаем не все так, находим исключения, находим оговорки и отклоняемся от того, что предусмотрено, и в результате получаем то, что имеем.
- Для того чтобы местное самоуправление развивалось и было действительной, существенной, деятельной силой, властью, - как мы его называем. Нужно ли это делать, как, например, в Грузии, где реформы происходили чуть не в один день, революционным путем, раз - и все. Или все-таки наш менталитет, наш уклад жизни требует того, чтобы это происходило эволюционно, тот же двухуровневый бюджет, то же создание каких-то условий экономических, политических для регионов. Вот как вы считаете?
- Мне кажется, революционные, радикальные реформы делаются, когда нет времени, по острой политической необходимости, а с другой стороны, затягивание реформ, затягивание изменений тоже недопустимо. Потому что народ ждет изменений в своей жизни, ждет улучшений. И здесь, мне кажется, органам государственной власти всех уровней нужно больше проявлять последовательности в выполнении принятых решений, т.е. надо торопиться не спеша, я бы так сказал. Это вполне возможно, время есть, т.е. без суеты, но последовательно, твердо надо идти выверенным путем. Органы власти согласовали, выработали, приняли решения, и дальше надо последовательно выполнять, открыто отчитываясь перед населением.
Еще Аскар Акаевич обещал провести административно-территориальную реформу. Курманбек Бакиев тоже объявил об этом и начал как бы, потом процесс приостановился. Развитие местного самоуправления, его укрепление тесно связано с проведением изменений в структуре власти. Для того чтобы ее провести, нужно сначала определить модель нового административно-территориального устройства.
Еще раз хочу подчеркнуть, это, конечно, вызовет сопротивление, поэтому надо выбрать оптимально-приемлемый, обоснованный момент и дальше последовательно идти к намеченной цели. Когда административно-территориальные реформы не связаны с реформированием местного самоуправления, большого эффекта они не дадут. Необходимо проявить волю и решиться на это. Возможно, новая власть в ближайшее время к этому приступит.
Есть некоторая опасность, что на местном уровне как бы партии не переборщили, не разделили народ. Конечно, этот процесс пойдет дальше в регионы,, Для начала было бы хорошо, если партийное строительство проходило на уровне районных кенешей, т.е. для депутатов это была бы своего рода школа партийной борьбы - формирование партийных программ, реализации. После этого те, кто ее прошли, стали уже депутатами Жогорку Кенеша. Во многих странах выборы на региональном уровне для партий - это некая проба, некая школа. И для населения это полезно. Есть, опасность, у нас всегда намерения правильные, хорошие, а получается, что-то другое. Чтобы на местном уровне не произошло разделение населения не только по национальным и клановым признакам, но еще по партийным, что больше касается выборов депутатов сельских кенешей,, надо чтобы партии больше работали в регионах.
Драматизировать не стоит, но искусственно ускорять процесс тоже не надо. Все должно происходить естественно и поэтапно.
- Какие эмоции у вас возникают при упоминании МСУ?
- Оптимизм.
- Назовите, пожалуйста, пять основных характеристик или качеств, которые должны преобладать у МСУ 2020 года.
- Я хотел бы, чтобы МСУ у нас укоренилось, они стали оказывать качественные муниципальные услуги. Надеюсь, к этому времени кадры, работники аппарата, работники органов местного самоуправления будут более компетентны для осуществления своих полномочий. Четвертое, вопрос территориально - административного устройства и укрепления сельских муниципалитетов будет решен. И последнее, политические партии на уровне местных самоуправлений будут предлагать программы местного развития и их реализацию. Думаю, Кыргызстан идет в правильном направлении в части развития местного самоуправления, иногда, конечно, опережаем события, иногда отстаем. Но в целом вектор абсолютно верный.