Партийный подход самоуправление убьет

Подписаны и опубликованы новые законы “О местном самоуправлении”, “О местной государственной администрации”.

Тысячи госслужащих, работающих на местном уровне, и муниципалов, а также тысячи жителей городов, сел и поселков могут вздохнуть свободнее: вроде, закончился непонятный период не то безвластия, не то многовластия. Но в курсе ли кыргызстанцы, в каких муках рождались эти документы, а главное — достаточно ли теперь у них прав и полномочий, чтобы решать проблемы самим, не согласовывая свои действия с чиновниками из Бишкека? Вот что рассказывает об этом один из разработчиков законопроектов юрист Института политики развития Анарбек ИСМАИЛОВ.
Эксперты предлагали...
— Итак, Закон “О местном самоуправлении” вступил в силу 13 июля 2011 года и имеет номер 101. Что же в нем особенного?

— Скажу прямо: далеко не все благие новации, на которых настаивали эксперты, нашли отражение в законе. Ему предшествовала череда бурных дискуссий, борьбы мнений и различных проектов, открытых и закулисных переговоров различных политических сил. После апрельских событий 2010 года и принятия 27 июня новой Конституции временное правительство создало рабочую группу по разработке законодательства, соответствующего Основному закону страны. Были подготовлены законопроекты, касающиеся местного самоуправления, плюс поправки в законы “О статусе депутата местного кенеша”, “О муниципальной службе”, “О финансово–экономической основе местного самоуправления”, “Об основных принципах бюджетного права”, “Об административно–территориальном устройстве”.
Члены нашей комиссии отделили вопросы МСУ от вопросов местной госадминистрации: вместо одного закона стало два отдельных. Установили уровни административно–территориальных единиц, где будет МСУ. Это только города и айылные округа, но не районы. Дело в том, что районный уровень чересчур велик для подлинного местного самоуправления.
Определен иной статус и принцип формирования районных кенешей. Они должны стать не органом МСУ, а представительным органом местных кенешей (конгрессом кенешей) для решения вопросов межмуниципального сотрудничества и защиты интересов территории района. Эти конгрессы формируются не на дорогостоящих прямых выборах, а путем делегирования городскими кенешами и кенешами округов своих депутатов — от двух до трех человек от каждого из них.
Подчеркнута подлинная выборность глав исполнительных органов МСУ, то есть мэров и глав айыл окмоту. Идея заключается в том, чтобы закон не устанавливал один–единственный порядок избрания этих должностных лиц (только кенеш или только население), а давал право местным сообществам самим решать. И только если местное сообщество не остановилось на каком–то конкретном способе (прямые или косвенные выборы мэра или главы айыл окмоту), то вступает в действие положение закона. Такой способ регулирования называется диспозитивным. “Если иное не установлено уставом соответствующего местного сообщества, то мэры, главы айыл окмоту избираются местным кенешем”.
Диспозитивный метод применен не случайно. Институт политики развития проводил опрос по всей республике, и он показал кардинально разные предпочтения граждан в зависимости от региона их проживания. Половина опрошенных высказалась за прямые выборы мэров и глав айыл окмоту. Другая группа заявила о своем желании избирать их через депутатов. Итоги опроса стали тем побудительным мотивом, который придал смелости авторам законопроекта выбрать такой необычный для строительства власти путь.
Обращалось внимание на право МСУ на самостоятельное, без диктовки правительства, как это было по старому закону, формирование структуры и штата. А также на собственные функции МСУ, то есть перечень вопросов, за эффективное решение которых отвечают исключительно перед своим населением, а не перед государством. Прежде за МСУ числилось 25 функций. Некоторые из них были вообще неподъемными для муниципалитетов по своему масштабу и дороговизне.
О делегировании государственных полномочий органам МСУ. Это является постоянной головной болью муниципалитетов. Они чрезмерно перегружены заданиями и поручениями, которые к тому же не обеспечены финансами. Госорганы через отраслевые законы вешали на муниципалитеты решение чужих проблем за счет собственных доходов. В результате чего подавляющее большинство муниципалитетов, особенно сельских, становились дотационными. В положение попрошаек они попали не только потому, что их собственный доходный потенциал незначителен, но и потому, что средства уходили на госзадания. В отсутствии четкой региональной политики и местного экономического развития государство продолжает выезжать на местном самоуправлении, полагая, что оно справится со всем без финансового обеспечения. А мы предложили заменить декларативные нормы четкими механизмами. Если финансов не предоставили, то теперь муниципалитеты могут отказаться от исполнения.
Исключили внутреннюю несогласованность и противоречивость с другими законами путем системности и взаимоувязанности вносимых проектов и повышения статуса Закона “О местном самоуправлении” до статуса кодекса. Что дало возможность включить принцип “гильотины”. Это когда нормы отраслевых законов, противоречащие Закону “О местном самоуправлении” и связанные с ним другими законами, автоматически утрачивают силу, тем самым лишают возможности спекулировать на якобы противоречивости документов.
— Как был воспринят законопроект рабочей группы?

— Руководителем группы была министр юстиции временного правительства Аида Салянова. Законопроекты об МСУ были представлены Национальному агентству по делам местного самоуправления. Усилиями таких неправительственных организаций, как Институт политики развития, общественный фонд правовых разработок “Консенсус”, коалиция “За демократию и гражданское общество”, были обсуждены с депутатами местных кенешей, населением.
Тем не менее правительству наш проект не понравился. А депутаты Жогорку Кенеша восприняли лишь отдельные положения, то есть частично.
...правительство не согласилось
— Правительство не приняло законопроект рабочей группы. Оно внесло свой вариант, который напрочь отвергает всякие нововведения в бакиевский Закон “О местном самоуправлении и местной государственной администрации”.
— В чем конкретно разногласия?

— Правительство ограничилось лишь порядком избрания мэров, глав городов районного значения и поселков, глав айыл окмоту. Его документ не направлен на решение других крайне важных и концептуальных проблем, а именно определить: административно–территориальные единицы, в которых должно быть местное самоуправление; границы компетенций представительных органов МСУ; административную и финансовую автономию; системность законодательства; уточнить функции и т.д.
По сути его законопроект сохраняет жесткую централизацию и подчиненность органов МСУ государству и в этом смысле противоречит Конституции. Так, выборы мэров и глав айыл окмоту не претерпели изменений (за исключением замены полномочий президента на полномочия премьер–министра). Премьер–министр и глава госадминистрации сохранили исключительное право представления кандидатур на должности мэров и глав айыл окмоту для избрания. Эта модель основана на Конституции 2007 года. Она лишает органы МСУ всякой политической автономии. Напомним, что узурпация президентом и акимами этого права местных сообществ как раз и явилась одной из причин апрельских событий.
Далее. Городские и айылные кенеши лишаются конституционного права на внесение предложений премьер–министру о назначении и освобождении глав местной госадминистрации (пункт 7 статьи 89 Конституции). Сохраняется институт районных кенешей, хотя он не подпадает под систему, определенную статьей 111 Основного закона страны.
По существу, законопроект правительства законсервировал бакиевскую жесткую вертикаль управления, которая лишь ради демократического имиджа оперировала понятиями “местное самоуправление”, “выборность”, “самостоятельность”. На самом деле местное самоуправление “огосударствлено” самым беспощадным образом, и самоуправлению как таковому нет места в политической системе.
— Что предполагает понятие “местное самоуправление”?

— Во–первых, возможность самим избирать и смещать руководителей и определять приоритеты своей деятельности в пределах функций и полномочий, установленных государством. Какие проблемы решить сегодня, а какие завтра, в каком объеме направить финансовые, трудовые и материальные ресурсы. Во–вторых, иметь постоянные финансовые и экономические источники: имущество, налоги и иные поступления в местный бюджет, которые никто, в том числе государство, не вправе изъять. И последнее. Право самим определять, какие органы, предприятия и учреждения создавать для решения проблем, нанимать трудовые и иные ресурсы, как администрировать налоги и другие доходы.
Эти три условия (возможности) называют соответственно политической, финансовой и административной автономиями. Именно автономиями, то есть определенной самостоятельностью в рамках установленных государством правил (законов), а не независимостью (суверенностью). Это примерно как в семье с повзрослевшими, но еще несовершеннолетними детьми.
Или можно показать на различии между предприятиями в советской экономике и частным предприятием при рыночной экономике. В первом случае предприятие не обладало свободой определять, какой товар и в каком количестве выпускать, кому и по какой цене продавать, поскольку все планировалось центром (политическая автономия); не обладало свободой распоряжаться основными средствами и финансами, поскольку не являлось собственником имущества и денежных средств (финансово–экономическая автономия); не вправе самостоятельно расширять штатное расписание и нанимать дополнительных рабочих, создавать дочернее предприятие без разрешения государства (административная автономия). Преимущества частного предприятия очевидны, поскольку, обладая всей триадой автономии, частник гибко реагирует на изменения потребительского рынка.
— А применительно к МСУ?

— Если каждую из вышеназванных автономий рассмотреть с точки зрения существовавшей в “доапрельские времена”, а частично и сейчас системы, то увидишь довольно грустную картину. Политическая автономия была сведена к нулю. Право населения избирать своих руководителей оставалось лишь в отношении депутатов местных кенешей, но не мэров и айыл окмоту. Полномочия местного кенеша по Конституции 2007 года были отделены от полномочий мэров и айыл окмоту. Была проведена жесткая автономизация мэрий и айыл окмоту от местных кенешей с одновременной подчиненностью государственным органам. Кандидатуры мэров крупных городов должен был представлять для якобы избрания местными кенешами президент. А кандидатов в главы айыл окмоту представлял районный аким.
Избранные таким образом мэры и главы айыл окмоту ни шагу не ступят без оглядки на акимов, президента и их команды. Чьи приказы о нецелевом использовании земельных или финансовых ресурсов они будут выполнять: вышестоящего начальства или требования своего населения? Понятно, что проблемы постепенно накапливались, недовольство росло, и возмущение граждан действиями и бездействием глав МСУ проецировалось на президента и его команду, что в конечном итоге и вывело народ в прошлом году на площадь.
История финансовых взаимоотношений государства и органов МСУ напоминает трагикомедию. В 2007 году, введя двухуровневый бюджет, государство показало местному самоуправлению молочные реки и кисельные берега. Тогда некоторые местные бюджеты выросли на сотни процентов. Но потом произошел переход на трехуровневую бюджетную систему. А затем Налоговый кодекс буквально выбил опору из–под местного самоуправления, оставив в распоряжении МСУ лишь два налога, один из которых — налог на имущество — оказался для большинства муниципалитетов блефом. Складывается впечатление, что последние несколько лет государство планомерно и методично уничтожало саму основу государственности, первичный уровень власти, лишая местное самоуправление какой–либо дееспособности.
Органы МСУ не могли вплоть до 2010 года ввести в свой штат юриста для защиты интересов сообщества, подготовки грамотных документов, поскольку типовое штатное расписание, утвержденное правительством для муниципалитетов, этого не предусматривало. А если вдруг находился смельчак в органах МСУ и самостоятельно нанимал кого–либо, то он впоследствии подвергался гонениям со стороны Счетной палаты, органов прокуратуры. И только совсем недавно государство позволило органам МСУ чуть–чуть расширить свою штатную численность.
— Считаете, что в своем отрицании необходимости развивать местное самоуправление правительство действует последовательно и целенаправленно?

— В программе, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша 17 декабря 2010 года, правительство вообще не нашло места идее развития местного самоуправления. Говорится о том, что оно предпримет все меры по “восстановлению государственного управления на всей территории страны” в первые 6 месяцев своей деятельности, а в будущем (в среднесрочной перспективе) намерено осуществлять только “улучшение государственного управления”.
Неудивительно, что законопроект правительства не сильно отличался от действовавшего ранее бакиевского Закона “О местном самоуправлении и местной государственной администрации” от 29 мая 2008 года.
Поиск компромисса
— Как прореагировал на это парламент?

— Жогорку Кенеш, рассмотрев на пленарном заседании правительственный законопроект, подверг его очень жесткой критике и отправил на доработку. В связи с наличием конкурирующих между собой проектов все группы начали вырабатывать согласованный вариант.
— И к какому решению пришли?

— Прежде всего в части выборов и освобождения от должности глав исполнительных органов МСУ. Естественно, всех граждан и особенно политиков в свете будущих президентских выборов волнует вопрос, как будут проводиться выборы мэров и глав айыл окмоту, кем и в каких случаях они освобождаются от должности, какие требования предъявляет новый закон к кандидатам на эти должности.
Мэром города может быть дееcпособный гражданин с высшим образованием и стажем работы на государственной либо муниципальной службе, либо в учреждениях образования или здравоохранения не менее пяти лет.
Для главы айыл окмоту необходим стаж не менее трех лет. Не может быть руководителем гражданин, имеющий судимость за совершение преступления, которая не погашена или не снята в установленном законом порядке.
Кандидатуры мэров могут выдвигать депутатские фракции горкенеша и премьер–министр. Выборы считаются состоявшимися, если в них приняло участие не менее двух третей от общего числа депутатов горкенеша.
Сохраняется норма: в случае неизбрания в месячный срок с момента образования вакансии президент по предложению премьер–министра осуществляет роспуск местного кенеша и назначает досрочные выборы.
Мэр города может быть досрочно освобожден от занимаемой должности и премьер–министром при наличии личного заявления или за невыполнение, или ненадлежащее исполнение законов, нормативных правовых актов, а также в ряде других случаев.
Порядок избрания и освобождения от должности главы айыл окмоту аналогичен вышеизложенному.
Следует обратить внимание на то, что перечень оснований для увольнения мэров повторяет старый закон. Единственное отличие в том, что нарушение законов мэром должно быть подтверждено органами прокуратуры, но не судами.
Для глав айыл окмоту перечень оснований для увольнения несколько расширен. Основанием могут быть “обстоятельства, не зависящие от воли сторон”. Тем самым законодатель пошел на поводу у правительства: сохранил и даже расширил совершенно неадекватный повод для устранения неугодных государственным чиновникам глав местного самоуправления.
— Что имеем в итоге?
— Предложения правительства о жесткой вертикали управления в части предоставления правительству и акимам исключительного права выдвигать кандидатов на должность мэров и глав айыл окмоту не приняты. Однако же сохраняется достаточно сильный контроль за их деятельностью. Как сказал один из экс–депутатов Жогорку Кенеша: “Не важно, кто назначает на должность, важно, кто освобождает от нее”. И этот принцип воплощен в новом законе.
Далее. На вопрос: “Нужен ли районный уровень самоуправления, тем более такой усеченный, как это было в старом законе?” — новый закон отвечает: “Да”. Момент, замечу, спорный, но дело сделано. Закон сохранил райкенеши в виде представительного органа местного самоуправления, у которого на побегушках местная госадминистрация. Сам районный кенеш будет формироваться, как видится авторам законопроекта “О выборах в органы местного самоуправления”, по партийным спискам, то есть аналогично выборам депутатов Жогорку Кенеша. Поэтому в законе и предусмотрена обязательность создания фракций и правящей коалиции фракций.
Порядок делегирования государственных полномочий, к сожалению, так и не был описан. В новом законе не нашла отражения идея жестко урегулировать этот вопрос. Вполне возможно, что органы МСУ так и останутся мальчиками на побегушках у госорганов, исполняя бесплатно чужие функции.
В целом можно отметить, что есть определенные подвижки в плане предоставления политической автономии местному самоуправлению. Исключены наиболее кричащие нормы старого закона, которые практически сводили на нет идею МСУ. Есть задел для того, чтобы завершить финансовую децентрализацию и гармонизировать финансовые законы. Закон “О местном самоуправлении” должен и дальше совершенствоваться. Хочется надеяться на то, что у правительства и депутатского корпуса хватит политической воли и мудрости после президентских выборов пойти на кардинальные шаги и дать больше самостоятельности местным сообществам, больше ресурсов и возможностей.

Чиновник — к предпринимателю, а не наоборот — Экономическое развитие для местного самоуправления — это верный способ создать дополнительные рабочие места и увеличить поступления в бюджет, — утверждает статс–секретарь Национального агентства по делам местного самоуправления Улара Нарусбаева. — Вот почему, выступая перед участниками конференции, я призвала всех прибывших из регионов незамедлительно определиться с приоритетами и начать действовать.

Не случайно же, на ее взгляд, в новом Законе “О местном самоуправлении” раздел “Вопросы местного значения” начинается именно с пункта “обеспечение экономического развития соответствующей территории”. Но к этому надо подойти вдумчиво. Ведь возможности и ресурсы, скажем, Токмака не сравнить с Нарыном, как и Чолпон–Аты с Каиндой. У каждой местности своя специфика, ее и надо брать в расчет. Больше проявлять предприимчивости и инициативы, а не ждать указаний сверху.

— В нашем обществе так сложилось, — продолжает Нарусбаева, — что предприниматель идет на поклон к чиновнику. А должно быть наоборот. Если мэр или глава района искренне заинтересован в том, чтобы в городе или селе появились асфальтированные дороги и социально–культурные объекты, то не должен сидеть сложа руки. Задача — создать максимально благоприятные условия для тех, кто имеет возможность и желает что–то построить. Привлекать таких людей со стороны, пусть приезжают и вкладывают свои капиталы. Не заламывать выше крыши цены на землю, другое муниципальное имущество, а предоставить всевозможные льготы и скидки с условием, что взамен те построят не только свой объект, но и проложат водопровод или канализацию, или отремонтируют ирригационные сети. Принцип сотрудничества должен быть взаимовыгодным: город сделал предпринимателю добро, он в свою очередь ответит тем же для города.

— Чиновники, руководители любого ранга обязаны чуть ли не носить предпринимателей на руках, ибо ниоткуда, кроме как от их бизнеса, налоги в казну не соберешь, — считает статс–секретарь НАМСУ Улара Нарусбаева. — Пока этой простой истины власть имущие не поймут, перемен к лучшему не дождаться. Ведь кредитная программа USAID по местному развитию в любом случае не сможет охватить все без исключения регионы, профинансировать строительство или создание в них перерабатывающих, иных центров. Пора уже начать самим действовать. Поощрять партнерские соглашения между государственными, муниципальными и частными структурами, направленные на привлечение экономических, трудовых, иных ресурсов.