Остаточный принцип

ВБ, №188 (10552), 18 декабря 2012 года, Максим ЦОЙ  

В Жогорку Кенеше идет бурное обсуждение республиканского бюджета на 2013 год. После его принятия следующий на очереди — бюджет Бишкека. Который год столичные чиновники жалуются, что правительство урезает бюджет города, в то время как сам он приносит госказне более половины всех налогов. На самом ли деле Минфин ущемляет мэрию и не финансирует полностью статьи расходов? Этот вопрос стал предметом интересной дискуссии, инициированной Институтом политики развития. Позицию мэрии отстаивал первый вице–мэр Бишкека Мурат ИСМАИЛОВ. Ему оппонировал независимый эксперт Асылбек ЧЕКИРОВ.

Лукавство статистики

Первый вице–мэр Бишкека Мурат Исмаилов просит обратить внимание на тот факт, что столица с каждым годом зарабатывает все больше, а перепадающий ей кусок пирога постоянно уменьшается. По официальным данным, на долю Бишкека приходится примерно 38–42 процента ВВП страны. При этом в столице формируется около 40–45 процентов всех налоговых доходов республики. Бишкек традиционно выступает в роли донора для всей страны.

В 2009 году город собрал 14,5 миллиарда сомов консолидированных доходов, из которых ему оставили только 4,2 миллиарда, или 29,3 процента.

Остальные средства пошли на поддержку дотационных регионов. В 2010 году столица собрала 17,3 миллиарда сомов, а получила в свое распоряжение 4,3 миллиарда, или 24,5 процента. В 2011 году Бишкеку досталось уже 24 процента — 4,6 миллиарда из 19,4 миллиарда заработанных. По прогнозам, в этом году доля столицы снизится уже до 20 процентов. Ожидается, что к концу года город соберет 31,7 миллиарда сомов. Столичная же казна, как известно, утверждена в размере 6,1 миллиарда сомов, хотя муниципалитет вначале просил 8,8 миллиарда.

Особенностью бюджетного процесса нынешнего года, по словам столичного чиновника, стало выделение городу так называемых передаваемых средств на покрытие выпавших доходов. Отклонение от плана началось с начала года. Вместо запланированных 2 миллиардов сомов по налогу с продаж к концу года ожидается получить лишь 1,5 миллиарда. Схожая ситуация и с подоходным налогом. Таким образом, за 10 месяцев в столичной казне уже произошло выпадение 530 миллионов сомов. К концу года Бишкек может недобрать от 800 миллионов до миллиарда сомов.

— В итоге мы видим следующую не очень радостную картину. Изначально бюджетники просили у нас на этот год 10 миллиардов сомов. Мы подали Минфину заявку на 8,8 миллиарда, это ведомство дало согласие на 6,1 миллиарда. Однако по факту имеем лишь 5,5 миллиарда, — говорит первый вице–мэр. — На покрытие выпадения доходов Минфин выделяет городу около 510 миллионов. Иначе мы не смогли бы покрыть даже защищенные и обязательные статьи расходов. К первым относятся зарплата сотрудников, отчисления в Соцфонд, покупка медикаментов и продуктов питания, ко вторым — всевозможные дотации и субсидии. Напомню, город субсидирует муниципальный общественный транспорт и потребление газа. Население сегодня платит 715 сомов за гигакалорию, хотя ее себестоимость — 3,5–3,7 тысячи сомов. Разница покрывается за счет столичного бюджета.

Мурат Исмаилов не исключает вероятности, что и в следующем году Бишкеку, возможно, придется просить финансовую поддержку у Минфина:

— Ситуация напоминает семейную, когда муж зарабатывает деньги, отдает их жене, а потом выпрашивает себе на сигареты. Мэрия просит на покрытие своих расходов на следующий год 8,6 миллиарда сомов, а правительство согласно дать лишь 6,88 миллиарда. Предварительно уже известно, что защищенные и обязательные статьи составят порядка 78 процентов от общей суммы бюджета. В них только расходы на зарплату и соцотчисления составляют около 2,85 миллиарда. Примерно 62 процента всех расходов относятся к социальной сфере, то есть к образованию, здравоохранению, культуре и соцзащите.

Доходы выпали в осадок

Независимый эксперт Асылбек Чекиров предлагает взглянуть на бюджет Бишкека под другим углом зрения. Размер столичной казны с каждым годом увеличивается, но горожане особых улучшений не видят, взять те же проблемы с качеством дорог и уборкой мусора. Поэтому следует разобраться, в чем же причина?

По словам Чекирова, схема, порождавшая иждивенческие настроения, когда успешные регионы становились донорами для неблагополучных, действовала до 2007 года. Начиная с того момента в стране началась реформа по финансовой децентрализации. За каждым МСУ закрепили доходную базу: местные налоги, расщепленные государственные налоги, трансферты и неналоговые поступления. Иными словами, государство определило для всех правила игры и сказало, чтобы денег у него больше не просили. Поэтому широко распространенная ранее среди местных властей фраза “Надо идти просить денег у Минфина” сегодня не особо актуальна. Она работает лишь частично, в той части, когда необходимо получить выравнивающие гранты, то есть дотации. А их объем в этом году не превышает миллиарда сомов.

— Я бы согласился с высказыванием, что государство необоснованно забирает деньги у Бишкека, если бы оно в чем–то нарушило правила игры. Но если проанализировать фактические поступления по всем видам налогов, то можно убедиться, что городская казна получает все причитающиеся ей в соответствии с Законом “О республиканском бюджете” средства. Государство в лице налоговой службы и казначейства на все сто процентов выполняет свои обязательства, — подчеркивает Чекиров. — Давно пора уяснить, что деньги дает не Минфин, а их перечисляют налогоплательщики. Если Бишкек по какой–то причине недобрал налогов и не смог выйти на контрольные цифры, то это не вина Минфина. Значит, сам город где–то недоработал. Причины могут быть самые разные: спад в экономике, недостаточно эффективная деятельность налоговой службы или, как говорит Мурат Аманович, выпадение доходов. Но выпадение доходов в моем понимании нечто другое. Это, например, когда была изменена ставка налога или налог вообще упразднили.

Мурат Исмаилов пояснил, что такого рода выпадения как раз и случились. Столица много потеряла в доходах, когда правительство решило перевести всех плательщиков на основе единого налога на контракт. Дело в том, что единый налог стопроцентно поступает в местный бюджет, а отчисления по контракту полностью идут в республиканскую казну.

Столичный чиновник Мурат Исмаилов полагает, что больше стабильности в бюджетный процесс может привнести принятие законопроекта “О статусе столицы”, который обсуждается уже полтора года. В этом документе должно быть четко определено, какая часть налоговых доходов полагается Бишкеку. Тем самым город не будет так сильно зависеть от Закона “О республиканском бюджете”, который меняется ежегодно.

А по словам эксперта Асылбека Чекирова, все расходы, к примеру мероприятия по благоустройству города, обычно планируются заранее, исходя из ожидаемых доходов. И если средства не были получены из–за принятых правительством решений, то последнее обязано компенсировать выпадение доходов. В противном случае у муниципалитета есть законное право обратиться в суд.

Не по Сеньке шапка

Эксперт предлагает обратить внимание на два самых больших расходных обязательства Бишкека — образование и здравоохранение. На них уходит 3,1 миллиарда сомов, или 59 процентов всего бюджета столицы. А сфера ЖКХ, которая, по идее, должна быть самой приоритетной, занимает лишь третью строчку в структуре расходов столицы. Если в 2011 году на эти нужды был израсходован миллиард сомов, то за 11 месяцев нынешнего года — всего 680 миллионов. При том, что прямая обязанность органов МСУ, к коим относится и мэрия Бишкека, — следить за надлежащим состоянием дорог, освещением, уборкой мусора и озеленением.

— Образование и здравоохранение по Конституции и Закону “О местном самоуправлении” относятся к ответственности госорганов и могут лишь передаваться органам МСУ. Однако пока нет законных оснований, чтобы эти самые полномочия делегировались Бишкеку, — подчеркивает Чекиров. — Единственный документ, в котором говорится о том, что столице следует финансировать образование, — Закон “О статусе учителя”. Там есть фраза, что финансирование образования должно происходить из республиканского и местного бюджета. Кстати, приписка насчет местного бюджета была сделана лишь осенью 2010 года. В законодательстве о медицине прописано, что из местного бюджета должны финансироваться учреждения, имеющие муниципальный статус. Однако сегодня Бишкек тянет на себе и некоторые государственные лечебные заведения.

Самое интересное, по словам эксперта, то, что Минфин неоднократно предлагал передать финансирование здравоохранения и образования республиканскому бюджету и ФОМС. Однако мэрия с непонятным упорством отказывается от этого.

Первый вице–мэр Мурат Исмаилов согласен, что город взял на себя слишком много лишних забот:

— Действительно, то, что сегодня существует де–факто, де–юре нигде не закреплено. Но если правительство заберет у столицы образование и здравоохранение, то вместе с ними нам урежут и объем общего финансирования. Вот чего мы опасаемся. Да и сами учителя и медики не очень–то хотят уходить из–под опеки муниципалитета, потому что он ежегодно закладывает для них по 445 миллионов сомов на доплаты. 

А эксперт Чекиров отмечает:

— Я не говорю, что Бишкек должен в одночасье отказаться от финансирования образования и здравоохранения. Речь о том, что ему следует разобраться со своими расходными обязательствами. Четко определиться, какие полномочия должен выполнять он, а какие республика. Сегодня же получается, что город жертвует своими прямыми обязанностями в ущерб не свойственных ему. Приведу пример. В 2011 году Бишкек получил около миллиарда сомов из республиканского бюджета на повышение зарплаты учителям. Но на следующий год эта дополнительная нагрузка легла уже на плечи города. В итоге он не справился с таким ударом и пошел на сокращение размеров надбавок.

По убеждению Асылбека Чекирова, столичному муниципалитету давно пора отказаться от ряда полномочий, даже жертвуя долей расщепления налогов. Но пойти на этот шаг мешают политические мотивы. Ведь кто финансирует определенные сферы, имеет над ними контроль. Например, в кадровой политике, когда начальники назначаются со стороны мэрии. Да и вся армия бюджетных работников находится под ее влиянием.

— Столице нужно перейти на программное бюджетирование, тогда сразу все проблемы выйдут на свет. Например, станет понятно, как городские программы здравоохранения и образования соотносятся с отраслевыми, — отмечает эксперт. — Если смотреть в масштабах страны, то собственные доходы Бишкека занимают 54 процента от всего объема местных бюджетов, куда входят 24 города и 459 айылных аймаков. При этом численность жителей столицы — примерно 20–22 процента от всего населения страны. Налицо явный дисбаланс в объеме доходов местных бюджетов, поэтому требования столичных властей о дополнительных преференциях в получении финансовых ресурсов явно необоснованны.