Институт общественной политики обратился к экспертам с вопросом о том, какова роль местного самоуправления в предотвращении конфликтов.
Надежда Добрецова, председатель правления и консультант Института политики развития, в начале интервью оценила состояние МСУ на сегодняшний день: «Нельзя однозначно сказать, что состояние местного самоуправления хорошее, удовлетворительное или неудовлетворительное, потому что, по большому счету, местное самоуправление – это ежедневная жизнь наших граждан, это дороги, по которым они ездят, это вода, которую они пьют, это детские сады, школы, уборка мусора и так далее. Но для того, чтобы оценить состояние, нужно оценить условия. В принципе, любой человек может сам себе ответить и поставить оценку, удовлетворяют его качество этих услуг и все, что окружает его в ежедневной жизни, или не удовлетворяют.
Все относительно. Если мы будем сравнивать наши условия с условиями, к примеру, в Индии или в Центральной Африке, то они будут вполне удовлетворительными. Если сравнивать с условиями в Центральной Европе или с Североамериканским континентом, то наши условия, может быть, будут неудовлетворительными.
Что касается проблем в этой сфере, то их тоже огромное количество, но все они делятся, как, в принципе, и сама система МСУ, на три составных части, которые существуют неразрывно друг от друга и определяют местное самоуправление: это политическая автономия - проблемы политического характера; административная автономия - проблемы административного характера и финансовая автономия - проблемы местного бюджета.
И в каждой из этих сфер тоже есть большой блок вопросов и проблем, для которых нужна осознанная государственная политика. Но здесь важно не путать наличие государственной политики с вмешательством государства в дела МСУ. У нас сейчас эти два процесса смешиваются. Местное самоуправление - это отдельная ветвь власти, природа МСУ отличается от природы государства, и эти отличия основаны на разности вопросов, которыми управляют государство и органы местного самоуправления. Государство управляет вопросами государственного значения, которые имеют равную важность, равное значение для всех граждан страны, где бы они ни жили, где бы они ни находились.
Чтобы понять разницу между МСУ и государственной властью, необходимо рассмотреть вопросы государственного значения и вопросы местного значения. Они делятся в зависимости от того, интересы какой части населения затрагивают. Если это интересует всех граждан страны, то это вопрос государственного значения, если этот вопрос интересует только граждан, живущих на определенной территории, – это вопросы местного значения.
Например, о том, как наша сборная команда спортсменов выступит на Олимпийских играх, интересно всем жителям Кыргызстана, но как убирают мусор, допустим, в городе Сулюкта, интересно только жителям города Сулюкта.
Вопросы государственного значения, соответственно, это государственная компетенция, государственные полномочия, вопросы местного значения – это компетенция и полномочия МСУ. Когда государство вмешивается в эти вопросы, как правило, ничего хорошего не получается, потому что из Бишкека управлять мусором в Сулюкте, по большому счету, несерьезно.
Когда происходит такое вмешательство, то это очень плохо для МСУ и для государства, потому что МСУ не чувствует себя самостоятельным, подотчетным населению, а государство неэффективно тратит немереные ресурсы на решение проблем, которыми оно не должно заниматься.
Для того, чтобы решать проблемы в этой сфере, нужна государственная политика, а это нечто другое. Это должны быть не просто провозглашенные, но не соблюдаемые принципы политической, административной и финансовой децентрализации. Необходим соответствующий блок законодательства, который должен быть гармоничен внутри себя и хорошо сочетаться с окружающим его массивом отраслевого законодательства.
То есть государство должно совершать некие осознанные действия для того, чтобы муниципалитеты имели возможности и условия для самостоятельного решения вопросов местного значения. Вот в этом заключается государственная политика.
Можно бесконечно говорить по каждой из трех автономий, долго перечислять все проблемы, углубляться в их причины, но это предмет больших аналитических отчетов.
Люди сами все видят. Главное - понять, что эти вопросы местного значения должны быть подотчетны нам - жителям сообщества. Мы живем в Бишкеке, сталкиваемся с проблемой вывоза мусора, с плохими дорогами и так далее, и именно мы должны иметь возможность напрямую спросить с мэра и с депутатов городского кенеша, почему эти вопросы решаются так или иначе, удовлетворяют или не удовлетворяют нас подобные решения.
Когда мы как жители города будем иметь возможность напрямую задавать эти вопросы и требовать прямого ответа, тогда возникнет подотчетность органов МСУ населению. Пока ее нет».
Надежда Добрецова также высказала свое мнение относительно роли местного самоуправления в предотвращении конфликтов: «Я видела отчет нашей сотрудницы, которая была на вашем Круглом столе, где прозвучало мнение о том, что “теоретически роль МСУ велика, а практически она ничтожна”. Категорически не согласна с подобным утверждением.
Роль МСУ в предупреждении конфликтов огромна, кому как не местным органам самоуправления этим заниматься? Никогда предотвращением конфликтов не будут заниматься центральные ведомства и министерства. Правительство также не сможет напрямую дойти до каждого села, города, сообщества, до всех конфликтующих групп. У депутатов Жогорку Кенеша не хватит ни сил, ни времени объехать всю страну и заглянуть в каждый уголок, где есть конфликтный потенциал. Только органы местного самоуправления и могут влиять на конфликтный потенциал, предупредить конфликты.
Опять же, это связано с подотчетностью. Когда органы местного самоуправления зависят от своего сообщества, то они подотчетны ему, поддерживают постоянную связь с ним, занимаются своим сообществом.
Если вспомнить лето 2010 года, то мы видели немало примеров того, как органы местного самоуправления там, где они действительно работали, смогли держать ситуацию под контролем, даже на юге. Очень яркий пример - это город Узген. В июне 2010 года, когда и Ош, и Джалал-Абад полыхали, в городе Узген не было ни одного погрома, ни одного пожара, ни одного убийства.
Почему в Узгене не произошло столкновений, ведь там до каждого из областных центров меньше часа езды, в Узгене также есть диаспоры, и, тем не менее, ситуация сложилась совершенно по-другому. Весь секрет как раз в том, что там и сообщество, и МСУ коллективно, сообща работали над этим вопросом, потому что Узген в 90-м году пережил страшную трагедию, когда там произошел этнический конфликт. Сообщество, люди, живущие там, органы МСУ и депутаты местного кенеша помнили об этом и занимались данным вопросом.
В Узгене работают общественный фонд “Ирэт”, ряд других общественных организаций, которые регулярно реализуют различные проекты в этом направлении, например, во время событий они открывали “горячую линию”. А местное самоуправление активно сотрудничает с неправительственным сектором.
В Узгене есть аксакалы, старейшины в махаллях, которые тоже серьезно относятся к этому вопросу. Сильные депутаты городского кенеша, мэрия аккумулируют вокруг себя всю эту активность по предотвращению конфликтов.
Если случаются какие-то мелкие конфликты среди молодых людей на межэтнической почве, то местное самоуправление моментально реагирует, подключает родителей, старейшин, молодых лидеров из общественных объединений. И на это не нужны какие-то специальные ресурсы, деньги или еще что-то глобальное, это просто вопрос приоритета, то есть степени важности. В тех сообществах, где этот вопрос стоит серьезно, остро, или они прошли через какие-то потрясения, эта работа ведется именно при поддержке и непосредственном участии местного самоуправления.
В селе Александровке до апрельских событий произошло столкновение местных жителей с внутренними мигрантами. После того, как молодые люди подрались, кого-то убили, айыл окмоту стал заниматься этим конфликтом. Они создали общественное объединение, и молодых людей стали вовлекать в разные мероприятия, занимать их делом, проводить работу по культурному, этническому воспитанию, потому что они живут достаточно изолированно друг от друга. У них происходят конфликты не из-за ненависти, просто они не знают друг друга, у них не хватает информации, чтобы уважать и ценить друг друга.
В основе любого конфликта на местном, локальном уровне часто лежит борьба за ресурсы, которых не хватает, в основном, земли или воды. А кто распределяет землю или воду? Это вопросы местного значения. Земля, поливная, питьевая вода находятся в компетенции органов МСУ, и от того, как они управляют этими ресурсами, часто и зависит конфликтный потенциал.
Если земля выдается прозрачно, честно, через конкурсные аукционные процедуры, за неплохие для местного бюджета деньги либо достаются самым нуждающимся, то и бунтовать нет причины. А если они видят примеры коррупции, то начинают бунтовать.
Распределение ресурсов - это прямая компетенция органов МСУ. Говорить о том, что органы МСУ только теоретически влияют на предотвращение конфликтов - это, по меньшей мере, означает не вникать в их повседневную реальную жизнь.
Поскольку мы уже около 15 лет каждый день работаем с сообществами и органами местного самоуправления, то знаем огромное количество примеров как позитивного, так и негативного воздействия на конфликтный потенциал. Мы прекрасно понимаем, что от глав органов МСУ, от депутатов местного кенеша зависит очень многое. Государство же может либо создавать, либо не создавать условия для местного самоуправления и его подотчетности гражданам».
В продолжение темы Надежда Добрецова заострила внимание на механизмах, которые, по ее мнению, должны способствовать качественному разрешению конфликтов: «Это все зависит от сообщества и от того, какой именно в нем конфликтный потенциал. Конфликты имеют разную природу. Если это конфликты, вспыхивающие в результате распределения земли или воды, то должны быть четко прописаны процедуры управления этими ресурсами, должны выполняться местные нормативные акты, кенеш должен их контролировать.
Если это какие-то другие вопросы, природа конфликтов другая, допустим, традиционное мышление конфликтует с новым мышлением, там нужны другие механизмы. Там нужна уже культурная интеграция, культурный обмен, какие-то воспитательные вещи, но это тоже может прописываться на уровне местного кенеша.
Со стороны государства очень эффективно было бы распространение лучшей практики предотвращения конфликта, вот этим никто не занимается. Примеры, которые я привела, почему о них не говорят? Почему мы все время думаем, что живем только в Бишкеке? У нас большая страна, и люди живут в 25 городах и двух тысячах селах, там огромное количество как хорошего, так и плохого опыта. Но его надо изучать, обобщать и распространять.
Все, что нужно в отношении реформ на настоящий момент, в глобальном смысле - это вернуть подотчетность, то есть сделать органы МСУ подотчетными своему сообществу. И тогда они будут заниматься тем, что, в первую очередь, волнует людей, а не тем, что, в первую очередь, волнует территориальные подразделения правительства.
Разграничение полномочий - это просто дележка ответственности, а подотчетность – это немножко другое. Если у главы айыл окмоту в один день назначена встреча с жителями и в этот же день его вызывает районный аким, то ему придется сделать выбор, куда он пойдет в первую очередь. Если его избирают жители либо напрямую, либо через депутатов местного кенеша, то он пойдет на встречу с жителями, а если его избирают по предложению главы, районного акима, то он поедет к районному акиму.
Этот вопрос надо решить. Я не говорю сейчас о механизме выборов - это второй вопрос. Важно вернуть подотчетность населению, чтобы главы местного самоуправления отчитывались, в первую очередь, перед населением, чтобы население выносило оценку их работы, чтобы население решало, хорошо или плохо он работает, будет ли он дальше работать или необходимо его уволить. Когда население будет решать эти вопросы, тогда ситуация начнет меняться», – отметила Надежда Добрецова.