Вовлечение населения в разработку бюджета страны — такую цель преследует так называемый гражданский бюджет, разработанный Институтом политики развития при поддержке Фонда “Сорос — Кыргызстан”.
Пилотный проект уже опробован и на практике — во взаимодействии с Министерством образования и науки, единственным из ведомств республики, высказавшим пока готовность к сотрудничеству.
Заказчик платит, подрядчик халтурит
— Гражданский бюджет — это простое и понятное большинству людей изложение главного финансового документа страны, — говорит Надежда Добрецова, председатель правления Института политики развития (ИПР). — Он пишется во многих странах мира для того, чтобы усилить прозрачность управления государственными финансами и контроля граждан над их планированием. В Кыргызстане бюджет страны долгое время считался чуть ли не секретной информацией, а монопольным правом на владение ею обладало только государство. С принятием закона о доступе к информации наметился определенный прогресс. И Минфин, и Жогорку Кенеш, и правительство, и отдельные министерства предпринимают меры для обнародования сведений о своих бюджетах, их использование. И хотя остается множество проблем, с созданием общественных советов появился еще один канал доступа к таким материалам. Но актуальной стала еще одна проблема, — это непосредственное участие в формировании бюджета самих граждан как потребителей госуслуг.
Действительно, нельзя забывать, что, пользуясь или индивидуально, или в составе социальных групп различными услугами — в сфере образования, здравоохранения, соцзащиты, внешней политики, обеспечения безопасности и так далее, — все мы являемся их заказчиками и оплачиваем через систему налогообложения. А значит, имеем полное право влиять на то, каким образом будут расходоваться эти деньги. Но, к сожалению, именно в таком качестве пока еще очень плохо выполняем свои функции. Государство же охотно пользуется таким положением дел, являясь, образно говоря, не лучшим подрядчиком, не особо прислушивающимся к своим нанимателям, клиентам.
— Это происходит по объективной причине — до сегодняшнего дня не существует механизмов, с помощью которых мы можем участвовать в принятии решений по использованию бюджетных средств, — продолжает Надежда Добрецова. — Никто из нас как физическое лицо не может прийти в госорганы, парламент и высказать свои предложения, замечания. Еще и потому, что гражданское общество у нас не консолидировано, и эти предложения не являются консолидированным мнением даже определенной группы людей. Что позволяет госструктурам игнорировать такие рекомендации: мол, они не отражают интересы всего народа или хотя бы части его.
К числу слабых звеньев здесь можно отнести и слабость экспертного потенциала гражданского общества для подготовки аргументированных идей, отсутствие у него хорошей экспертизы и возможностей для ее проведения, времени на консультации и переговоры.
Важны и согласие, и разногласия
Приходится признать также, что к сегодняшнему дню исчерпал себя и потенциал парламентских слушаний по бюджету. Эксперты ИПР подчеркивают: они выполнили большую историческую миссию, способствовали тому, что бюджетная информация стала открытой, доказали чиновничеству, что бюджет нужно обсуждать с обществом. Но сейчас эта форма работает лишь как информационный механизм, не дает возможности внести изменения в проект главного финансового документа республики.
Анализ показывает: за всю историю слушаний только два предложения от гражданского общества были приняты во внимание в той или иной степени, тогда как их озвучивались десятки. Но вся загвоздка в том, что слушания проводились в тот момент, когда проект, поступивший в Жогорку Кенеш, был правительством, Министерством финансов в результате огромного труда уже сверстан, согласован с различными заинтересованными сторонами. И любая корректировка его на этой стадии становилась просто малореальной, повлекла бы разбалансировку бюджета.
Все эти и другие проблемы и были учтены при разработке гражданского бюджета. Кстати, такая попытка предпринимается в республике не впервые, но все предыдущие не достигли желаемого эффекта. Хотя, считают в ИПР, сыграли свою роль на пути к цели. Этот опыт, а также практика Латвии, где на всех этапах бюджетного процесса правительство страны ведет переговоры с ассоциациями муниципалитетов на тему формирования местных бюджетов, использовался участниками нынешнего проекта. Как уже говорилось, инициатива опробована на базе образовательной отрасли, также на всех стадиях, начиная с момента составления среднесрочного прогноза и заканчивая передачей проекта отраслевого бюджета в парламент.
Одним из результатов стало создание во взаимодействии с сетевой организацией “Альянс “За прозрачный бюджет” комитета по сектору образования. Объединивший представителей гражданского общества и учебных учреждений, он на этапе среднесрочного прогнозирования бюджета занялся изучением предложений граждан, экспертизой и обобщением их, переговорами с министерствами образования и финансов. По итогам каждого отрабатывавшегося шага подписывались протоколы согласия и разногласий — документы, которые отражают широкий спектр мнений и которые госчиновниками уже не могут игнорироваться.
Аналогично происходит и сейчас, на стадии планирования расходов Минобразования. В сопровождении таких протоколов проект его бюджета поступит и на рассмотрение парламентариев. И поможет им, особенно тем, кто сам толком не силен в бюджетной проблематике, ясно увидеть те или иные болевые точки образовательной сферы, приоритеты, разобраться в хитросплетениях ее денежного обеспечения. Когда, к примеру, расходы на различные учреждения образования финансируются по линии нескольких министерств из республиканского бюджета, а расходы на содержание средних школ — из местных бюджетов, при этом заработная плата учителей выплачивается из местных бюджетов за счет денег республиканского.
В планах — создание таких комитетов и для других секторов, финансируемых из бюджета государства. Правда, тут необходима ответная ведомственная заинтересованность, которую еще отнюдь не все спешат демонстрировать. Но придется, бытие определит.
Инструмент для баланса
— Если использовать такую практику повсеместно, то затрудняется манипулирование в парламенте общественным мнением, политизирование тех или иных вопросов. Гражданскому обществу предоставляется реальная возможность защитить интересы различных своих групп. А ведомства получают консолидированное мнение, что реально поможет им в практической деятельности, потому что десятки разрозненных идей ни одна госструктура не в силах изучить. Как результат — снимается напряженность, вырабатываются сбалансированные решения по бюджету, предупреждаются конфликты в отношении непопулярных, но необходимых мер, которые приходится принимать, — отмечает Надежда Добрецова.
Первые экземпляры “Гражданского бюджета–2011” (другое его название — “Краткое неофициальное изложение республиканского бюджета КР на 2011 год”) отпечатаны на кыргызском и русском языках. И уже в ближайшие дни его выпустят тиражом 1,4 тысячи, станут распространять по всей республике, разместят в Интернете.
На обложке этого издания его разработчики пометили изображение лепешек. Естественно, не случайно.
— Люди понимают бюджет как набор абстрактных цифр, очень далеких от их ежедневной реальной жизни. А между тем это — каждый шаг, каждое действие, каждое решение, ежедневно и ежечасно влияющее на жизнь каждого. Дороги, вода, продукты (через зарплату и государственные услуги), детские сады, общественный транспорт, милиция, муниципальный рынок, поддержка сельхозпроизводителя, бизнес и налоги, внешняя политика, СМИ — везде есть влияние бюджета. Бюджет, как и хлеб, — это то, что влияет на нашу жизнь постоянно, — поясняют в Институте политики развития.
— Сейчас прорабатывается возможность продолжения проекта, — делится Нурлан Джолдошев, директор программы “Бюджетная программа и подотчетность” Фонда “Сорос — Кыргызстан”. — Очевидно — с теми же партнерами и — с министерством финансов. Оно сейчас также предпринимает активные усилия в области обеспечения бюджетной прозрачности, при поддержке мультидонорского Трастового фонда. Вместе займемся разработкой общего формата, улучшением механизмов взаимодействия с гражданским обществом. Намерены принять участие и в совершенствовании законодательства, подготовке бюджетного кодекса, в который постараемся внести положения, связанные с доступностью бюджетной информации.
Сегодня работа, о которой шла речь выше, финансируется донорскими институтами, НПО. Но необходимо, убежден Нурлан Джолдошев, чтобы к этому подключились и госструктуры, чтобы они закладывали средства на подготовку своих гражданских бюджетов, на информирование населения и взаимодействие с ним.
— Надеемся, что в дальнейшем и Минфин возьмет на себя производство такого документа общереспубликанского масштаба, его распространение, — говорит директор программы. — Ведь наличие гражданского бюджета — это обязательное условие для повышения доверия к стране и со стороны международного сообщества. Ну а у самих кыргызстанцев появляется реальный инструмент, который, полагаем, заставит правительство и ведомства прислушаться к пожеланиям людей при составлении государственного бюджета на 2012 год.