Это противоречивая фигура. От него зависело, будут ли органы МСУ по-прежнему зависимы от центра или приобретут финансовую свободу и независимость.
У депутата пятого созыва Жогорку Кенеша Акылбека Жапарова солидный послужной список. В недавнем прошлом он занимал кресло министра финансов, откуда его перевели в Минэкономразвития, а потом и вовсе доверили курировать экономический блок вопросов в правительстве.
Акылбек Жапаров в свое время ратовал за двухуровневый бюджет и его вина в том, что, будучи уже на самой вершине исполнительной власти, не реализовал эти планы и, тем самым, не оправдал надежды регионов.
Наш разговор с бывшим первым вице-премьер-министром Акылбеком Жапаровым о современном положении МСУ, его задачах и перспективах глазами парламентария, которому выпал еще один шанс способствовать реформированию госуправления законодательным способом.
- Начнем с человеческого фактора. Какие должны быть базовые предпосылки для его развития, и формирует ли их местное самоуправление
- На сегодняшний день, роль МСУ, к сожалению, минимальная. За 20 лет независимости Кыргызстана, мы построили суперцентрализованное - в финансовом, политическом, и в экономическом смысле - государство. Когда от местных органов самоуправления практически ничего не зависит, настолько урезаны их полномочия. Нет пряника для того, чтобы поддерживать институт развития, и нет кнута, чтобы наказывать тех, кто не исполняет закон. Сейчас МСУ осталась только одна функция - встречи и проводы глав государств, членов правительства, депутатов и участие в тоях и ашах.
- Юное поколение, которое проживает в регионах, на него хоть оказывает какое-то влияние местное самоуправление, или же молодые люди взрослеют под воздействием телевидения, интернета, школы, улицы?
- В первую очередь, конечно, в формировании личности главная роль остается за семьей. За последние десятилетия произошло нивелирование общественных институтов, таких, как работа, служба, или вера в коммунистические идеалы. Идет мощный поток информации из разных источников, в котором молодежи порой трудно ориентироваться, где полезная, а где пустая. Итог работы социальных сетей - две революции, основным двигателем которых было молодое поколение, не верящее в коммунизм, Бога, а зачастую и родителям.
И внутри семьи тоже происходят определенные процессы, находящие свое продолжение в виде митингов и пикетов на площадях. Все кивают на Бишкек, в сторону столицы, где скапливаются все мелкие, средние и большие проблемы. До решения некоторых из них у власти доходят руки, но в девяносто девяти случаях из ста проблемы местных органов самоуправления Бишкеку кажутся очень мелкими. На них центр не обращает внимания. В результате многие считают, что если захватят Белый дом, то вопросы исчезнут сами по себе.
У людей происходит смена ценностей. Когда продажные суды не решают по справедливости, они вынуждены обращаться к криминальным структурам. Мне думается, что, если в ближайшее время не изменится сама система управления, экономика и управление обществом, не будут внедрены нормальные количественно-качественные критерии, прежде всего нравственные (как эталон и подражание), если будут рулить воры в законе, то у Кыргызстана не будет будущего.
- Какова роль МСУ в снижении преступности? Местные органы способны стать барьером на пути криминализации общества?
- Могут и должны, но для этого необходимо пересмотреть сами принципы управления, меру ответственности и обязанности. В нашей стране все говорят о правах, но забывают о своих обязанностях. Когда нет четкого разграничения прав и обязанностей местных органов власти, то это приводит к хаосу в законодательной сфере, исполнительной ветви власти, а также в судебной. Мы с этим сталкиваемся повсеместно.
Давайте обратимся к истории. До конца XIX века и начале XX-го у кыргызов не было тюрем. Кочевой народ сам решал: ворам отрубали пальцы или уши. Их дети становились изгоями. И такие правила действовали одинаково для всех. Сейчас в республике работает 2071 закон, а если туда добавить указы президента, постановления правительства, Жогорку Кенеша - уже 33 тысячи нормативно-правовых актов, которые защищают интересы чиновников.
Получается, что каждый чиновник написал под себя закон. Каждый новый тоже готовит документ. В результате мы имеем ситуацию законодательного хаоса. Такого количества законов не знает ни глава государства, ни тем более население. Ситуация порождает институты, в том числе правительственные, которые на незнании граждан это все отрабатывают. Я думаю, что при четком определении и распределении ролей, ответственности, прав и обязанностей между центром и МСУ, вполне возможно наладить управление страной. В регионах у людей не очень большие запросы: чтобы баня работала, функционировал ФАП, где вовремя окажут квалифицированную медицинскую помощь, чтоб участковый стоял на защите бизнеса от криминала, а не наоборот. Все эти людские требования должны быть введены в обязанность местных органов власти, им должны быть представлены полномочия законодательно. Чтобы участковый милиционер сразу же и от имени всего общества мог на суде решить судьбу этих граждан. В большинстве случаев они имеют дело судами аксакалов.
Например, муж поссорился с женой, оба пишут заявление, а участкового нет. Они регистрируют жалобу в РОВД, а там начинают требовать деньги, и начинаются мытарства. Но чтобы забрать заявление, нужно отдать корову, чтобы не засудили мужа. Система уже не защищает интересы людей. А по уму, местные органы власти должны на местах решать подобные проблемы.
- Но местные органы не могут их решать, потому что слабы или, потому что не хотят этого делать?
- Не хотят, не могут, и нет полномочий, они оказались между молотом и наковальней. Народ требует решать их проблемы, они этого не могут сделать, их попросту не слушает центральная власть. МСУ застряли между народом и центральной властью, которая вместо того чтобы дать финансы и полномочия для решения проблем, рождает новые указания, законы, акты, и в то же время с айыльных и районных руководителей, чтобы вовремя встретила и проводила чиновников из Бишкека. Вот эти противоречия глобальны, они и составляют основу новых революций.
В 2005 году, после анализа системы госуправления, я стал сторонником двухуровневого бюджета - республиканский плюс бюджет айыл окмоту. Уверен, переход на упрощенную форму финансирования позволило нам в 2006-2007годах успокоить регионы, куда начали доходить деньги на развитие. Без чиновничьего произвола, «откатов». Из Бишкека – прямо в айыл-окмоту. И села начали оперативнее решать свои проблемы, уменьшилась коррупция. Это было первым шагом к радикальным реформам по передаче полномочий местным органам власти, в том числе, и права избирать мэров и глав районных администраций самим жителям. Зато сегодня мы имеем парадоксальную картину: если это президентские или парламентские выборы, то сознание народа доросло, чтобы участвовать в кампаниях, а если надо выбирать местную власть, то люди не созрели. Смешно, да и только!
Такой двойной стандарт и развращает, и пугает, и вызывает недоверие со стороны нормальных граждан к существующему режиму.
- Что касается двухуровневого бюджета. Эксперты по местному самоуправлению отдают должное вашей роли в этом, но, в то же время, считают, что вы же и погубили хорошее начинание?
- Наверное, отчасти они правы. Я не успел и не смог довести реформы до логического завершения. Переход на двухуровневый бюджет - это был первый этап. Следующий шаг, который планировался, - пересмотр налогов и всей налоговой системы. В первую очередь налоги по недропользованию, которые должны были стать основой основ создания бюджета МСУ.
Однако такие кардинальные изменения задевали интересы сильных мира сего. Они-то и решили, что Жапаров с такими реформами им не нужен. Я же начал задавать неудобные вопросы: Почему «Кыргызнефтегаз», находясь на территории конкретного района, туда завозит бензин и солярку из России? Или вот другая ситуация: Джумгал и Кочкорка богаты углем, а и до туда доходит казахстанское топливо. То же самое с электроэнергией. На сегодня мы, к сожалению, продолжаем продавать ее дешевле соседям, казахскому бизнесу, чем своим гражданам. Поэтому народ недоволен.
Система не меняется. А задача заключалась в том, чтобы из 470 айыльных округов, самодостаточные 62 отпустить в свободное плавание. И каждый год к ним должны были присоединяться еще 20-30 айыл окмоту. Представляете, через пять лет у нас остались бы порядка 200-150 айыл окмоту, которые правительство обязано было финансировать из казны, потому что они расположены в приграничных районах и вряд ли когда-нибудь смогут стать экономически самостоятельными.
Логика состояла в том, что легче прокормить 150 айыл окмоту, чем 472. При этом все недовольны. Одни,
что центр у них отнимает их доходы, чтобы раздать всем сестрам по серьге. А бедные регионы ропщут, потому что им кажется, что их обделяют. Увы, тенденция сохранилась до сих пор.
Сегодня партия «Ар-Намыс» предлагает провести территориально-административное реформирование. Мы за 20 лет независимости не удосужились им заняться. Были всякие предложения: то хотели упразднить области, то укрупнить районы или, наоборот, их разделить и т.д. При этом не считались с экономическими условиями. А они таковы, что в одном, отдельно взятом экономическом округе должно проживать около 200-300 тысяч человек. Для того чтобы один молокозавод мог работать в полную нагрузку одну смену, надо чтобы хотя бы треть его продукции и любой другой перерабатывающей промышленности потреблялось именно на месте. В таком случае решались бы проблемы продовольственной безопасности, существования предприятия.
Но самое главное - точки роста должны быть сосредоточены в городах. А у нас перекос: 70 процентов населения сосредоточено в селах, 30 - в городах. В мире - больше народа живет в мегаполисах, где легче жить, проще найти работу, быстрее построить дома, больницы, заводы и фабрики. Я предложил 20 экономических округов, Бишкек и Оше. Два больших города и два десятка особых экономических округов, имеющих самостоятельный бюджет - местный, и один республиканский. Внутри этих округов тоже будет 2 уровня: сам округ и на уровне айыл окмоту тоже свой бюджет. В таком случае можно было бы подвести основу для экономической самостоятельности этих округов вокруг конкретных городов. Например, тот же Токмок кормили Чуйский, Кеминский и Иссык-Атинский районы. Или Балыкчы жил бы благодаря Иссык-Кульскому, Тонскому, Джумгальскому и Кочкорскому районов. Сама логика подсказывает, да и во всем мире так устроено: есть золотой миллиард, который остальные 5 миллиардов кормит.
- Те регионы, которые вообще находятся где-то у черта на куличах, как Алай, каким образом
вовлекать в общественную жизнь страны? Есть там местное самоуправление?
- Конечно, они там есть и работают, как в ближайшем к столице Сокулукском районе. Волею судьбы они оказались между гор, у них отдельное сообщество, но государство должно им помогать выживать в суровых условиях. Жители отдаленных регионов участвуют в общественной жизни, в выборах, но этого недостаточно. Мы обязаны сделать все возможное, чтобы претворить в жизнь лозунг коммунистов «Приблизить деревню к городу», чтобы горцы не чувствовали себя ущербными и обделенными. Тем более в XXI веке IT-технологии позволяют видеть и слышать весь мир
- Но они страдают оттого, что изолированы?
- Кто-то, может, страдает, а кто-то живет неплохо. Но мы с вами должны понимать, что со временем большее количество людей из этих регионов все равно мигрирует в города, где через 20-30 лет начнет падать рождаемость. Чтобы удержать в селах молодежь, нужно создавать условия, чтобы город перестал их манить как магнит.
- Сейчас много говорят о возрождении традиций, возвращении к истокам Манаса.
- Местное самоуправление должно соблюдать традиции, обычаи, сложившиеся в местности, вне зависимости от кого они исходят - кыргызов, дунган, немцев. На этой отдельной территории живет один народ - Кыргызстана. Когда Бог нас создавал, он создавал всех равными. И от МСУ зависит, чтобы все мы жили в мире и согласии. Люди разных вероисповеданий, цвета кожи и разреза глаз.
Необходимо учитывать интересы и привычки людей, уклад жизни. Если где-то люди привыкли заниматься животноводством, то зачем их учить выращивать клубнику. А если в Ноокене знают, как выращивать табак, то местные органы власти должны сделать так, чтобы его производство отличалось хорошим качеством, содержало как можно меньше канцерогенных веществ.
Ведущая роль отводится местным органам самоуправления, потому что им приходится решать людские проблемы. Если мы приблизим финансовые ресурсы к местному сообществу, чтоб оно могло без унижений, мытарства выполнять свои функции, выиграют все. Недавно предложил новый законопроект об участковых полицейских: на каждом избирательном участке - один полицейский, который наделен всеми полномочиями - выписывать штрафы, вести с расследование, заводить уголовные дела. Участкового люди тоже должны выбирать сами.
- Как вы относитесь к таким традициях, как кража невест, пышные похороны, юбилеи?
- Когда некоторые призывают людей: «Давайте объединяться по родам и племенам», я могу сказать одно: это бегство в прошлое, которое не отвечает сегодняшнему дню, ни тем более, завтрашнему. Но мы должны знать свои корни. Обряды в виде похищения невест, как в фильме «Кавказская пленница», сохранятся в народе. Однако здесь не может быть и речи о насилии. Другое дело, если сама невеста не прочь поучаствовать в своем мнимом похищении. Традиции, которые отвечают сегодняшним реалиям, имеют право на жизнь.
- Во власти мало женщин. Может поэтому так много недостатков в управлении?
- Знаете, гендерное развитие - это вопрос, придуманный американцами и европейцам. Больше склоняюсь к финской модели. В Финляндии в парламенте много представительниц слабого пола, почти нет мужчин. В выборах самые активные - это женщины. Они сидят дома, слушают радио или смотрят телевизоры и находятся в курсе всех политических и экономических событий. А мужчины сосредоточены больше на бизнесе и голосуют за то, чтобы в совете правления были женщины.
- То есть несколько иная картина, чем у нас.
- Да. Во всех постсоветских странах только находясь у власти, человек может заработать денег, развить бизнес. Уверен, если мы создадим нормальные условия для развития предпринимательства, многие предпочтут политике бизнес. Люди поймут, что можно без депутатства зарабатывать деньги, платить налоги и спать спокойно, и при этом твоя собственность перейдет по наследству, а не будет экспроприирована или национализирована. В политике останутся люди, для кого это будет хобби или работа. Для меня политика – это и работа, и хобби одновременно. Вот такие, как я, наверное, и останутся.
- Кыргызстан - маленькая страна, но многонациональная. Бытует мнение, что в МСУ вся национальная палитра не представлена. Вы согласны с этим или нет?
- Безусловно, такая проблема есть, и она достаточно острая. Депутаты, руководители страны ее должны решать, а не загонять в тупик. Представительство людей разных национальностей, этносов, полов, возрастов - этот вопрос должен регулироваться и решаться с помощью законодательных актов. Сейчас многие из сел грезят депутатством. К власти пробиваются не профессионалы, а у которых больше смелости и нахальства. Это не обязательно кыргыз - просто такой сорт людей. Они всплывают наверх, а мы закрываем на это глаза. Вот он и идет дальше, становится айыльным советником, депутатом, потом главой айыл окмоту, районным начальником.
Общество начинает забывать о таких критериях при выборе руководителя, как профессионализм, безупречное поведение, соблюдение морально-этических правил. Что сейчас творится в Кыргызстане? Любое правительство дважды бы ушло в отставку после заявления господина Байболова. А у нас хоть бы что. Все сидят на своих местах.
Мы все знаем, что от национализма до фашизма – один шаг. В начале делим на народ на титульных и остальных, потом на северных и южных, дальше на рода… И к чему так придем?
- Может ли МСУ стать катализатором развития экономики села при нынешнем налогообложении?
- Нет. Я подготовил законопроект, который будет касаться налогообложения недропользования: 10 процентов от всех доходов останется айыл окмоту, 10 - району; 10 - округам или областям, которые останутся, остальные 70 - пополнят республиканский бюджет. Это касается имущества – движимого и недвижимого. От подоходного налога определенный процент должен оставаться региону. Налог на прибыль разделит 50 на 50 и тоже отдать МСУ, чтобы у него появился свой бюджет для решения своих собственных нужд.
- А как быть с дотационными регионами, где невозможно собрать налогов?
- Есть айыл окмоту и города, которые уже не поднимутся, например, Кок-Янгак или Таш-Кумыр. Пока не заработает завод полупроводников, говорить о самодостаточности городов не приходится. Поэтому выравнивающие категориальные гранты будут существовать всегда. Но финансовый поток должен ослабевать, чтобы дать понять регионам, что они должны научиться сами решать проблемы.
- Рассуждая дальше о нынешнем состоянии власти на местах, вопрос: нужно ли нам местное самоуправление?
- В том виде, в котором оно сегодня, нет. Это просто профанация.
- Столько лет стремились к децентрализации власти. А в результате добились ее концентрации.
- Да уж, сумасшедшая концентрация.
- Сейчас по любому поводу едут в Бишкек. Этого добивались политики или само собой вышло?
- Каждый президент стремился укрепить свою власть, уподоблял себя Богу. Концентрируя все финансы в одном месте, довели систему до абсурда. Получили полноту власти, а проблемы даже Бишкека не способны решить.
Сейчас ситуация в Кыргызстане напоминает следующую картину: в джунглях мы пробиваем дорогу. Парламент пишет законы, правительство делает свою работу, народ пашет. И никто не хочет взять лестницу, подняться на вершину дерева или чуть выше, на гору, и посмотреть, куда эта дорога ведет. А может она упрется в болото?
- Почему, по мнению экспертов, законопроекты, касающиеся МСУ, носят половинчатый характер?
- К сожалению, такая точка зрения справедлива. В парламенте мало представителей местных сообществ. Мы думаем, что знаем их проблемы, принимаем законы, которые потом не исполняются.
Необходимы, считаю, радикальные изменения. Сразу, сегодня, и сейчас.
- Что скажете об административно-территориальной реформе?
- В ближайшее время соответствующие законы начнут обсуждать в парламенте. Губернаторов уже не будет, их заменят полномочные представители премьера на местах. Останутся главы администраций района и, конечно же, айыл окмоту. Но в целом административно-территориальные вопросы сейчас входят исключительно в компетенцию Жогорку Кенеша. Депутаты «Ата-Мекена» и фракции «Ар-Намыс»подготовили пакет законопроектов. Надеюсь, что у МСУ будет и достаточно полномочий, и финансовых ресурсов. В следующем году, надеюсь, будет принят бюджетный кодекс, и мы перейдем на двухуровневый бюджет финансирования.
- Что думаете о политизации местных органов власти?
- Хотим того или нет, но это действительность. Мы согласились с принципом партийного формирования парламента. Соответственно, айыл окмоту, районные главы и депутаты тоже должны выбираться по партийным спискам. Вот тогда получим стройную вертикаль власти.
Именно представители местных органов должны выдвигать требования и условия ко всем партиям, которые хотели бы получить голоса. Если они все объединятся и выдвинут единые требования и единые критерии отбора будущих руководителей государства (депутатов парламента), всем будет хорошо. А когда местные органы власти вместе с представителями от партии угощают, раздают деньги, а на следующий день об этом все забывают, в таком беспамятстве заключается трагедия нашего парламента и МСУ.
- Местное самоуправление вызывает у вас оптимизм?
- Увы, совсем другие чувства. Жалость.
- Пять основных характеристик, которые, на Ваш взгляд, должны быть у МСУ в 2020 году?
-Профессионализм, у всех тех, кто будет работать в этой отрасли, справедливость, целеустремленность, демократичность, прозрачность в принятии решений.
Институт развития политики
11.07.2011