Вертикаль власти — это воронка, где растворятся Конституция, деньги и авторитет правительства, считает руководитель Института политики развития Надежда Добрецова.
Зинаида СОРОКИНА, "Вечерний Бишкек", №95 (10653), 14 августа 2013 года
Вертикаль власти — это воронка, где растворятся Конституция, деньги и авторитет правительства, считает руководитель Института политики развития Надежда Добрецова. Почему? Вот мнение эксперта.
— Накануне парламентских каникул правительство предприняло попытку перекроить систему управления в стране и внесло в Жогорку Кенеш законопроект, предусматривающий перераспределение полномочий. Два профильных комитета — бюджетный и конституционный — проект отклонили, посчитав его сырым и содержащим множество спорных с точки зрения Конституции и бюджетной системы норм. С июля правительственный десант направился в регионы с целью получить поддержку законопроекта от местного актива с тем, чтобы в сентябре заново внести в парламент. Широкая информационная кампания призвана убедить общество, будто инициатива правительства своевременна, необходима и концептуально верна.
Против чего эксперты...
Пресловутая вертикаль власти не дает покоя экспертному сообществу. Оно, хотя и признает необходимость наведения порядка в управлении территориями, в то же время выражает серьезные опасения, что методы, предложенные правительством, неэффективны.
У правительства действительно большие проблемы с управляемостью на районном уровне. Желание навести там порядок понятно. Ведь ни одна госпрограмма до конечного потребителя — гражданина — не доходит. Качество и доступность госуслуг не улучшаются. Социально–экономическое развитие территорий хромает. Идеи, рожденные в Бишкеке, тут же и умирают, не успев даже оформиться в реальные индикаторы на региональном уровне. Территориальные подразделения ведомств работают каждое само по себе, не имеют показателей, реально отражающих их воздействие на граждан. В результате люди не чувствуют каких–либо улучшений условий их жизни, а потому перестают доверять власти.
Все это заставило правительство заняться изучением проблемы. Были созданы рабочие группы по разработке предложений. Эксперты Института политики развития также предоставили свои рекомендации. Считаем, что на районном уровне есть немало способов улучшить управление, но для этого требуется определенный труд по перестройке взаимоотношений с министерствами и их территориальными подразделениями. Например, райструктуры Минсельхоза вполне могли бы стать подразделениями акимиатов, что усилит роль местных госадминистраций.
Есть соображения и насчет финансов. Вопрос не в наличии или отсутствии райбюджета, а в том, чтобы деньги предоставлялись под конкретные задачи. Рабочая группа сформулировала ряд задач, для решения которых акиму действительно нужны финансы, чтобы оперативно реагировать на непредвиденные ситуации; формировать и реализовывать социальную политику; обеспечивать потребность местных сообществ средствами на софинансирование социальной инфраструктуры. Но это вовсе не значит, что нужно ломать сложившуюся бюджетную систему. Источниками финансирования могут быть стимулирующие гранты на поддержку инициатив органов МСУ и местных сообществ; средства от отчислений на содержание социальной инфраструктуры, поступающие от разработки полезных ископаемых; средства, образующиеся при перевыполнении показателей по общегосударственным налогам.
Но правительство решило пойти другим путем. Госчиновники обратили взор на МСУ, решив за его счет и средств местного бюджета усилить акимов — якобы это позволит избавиться от беспорядка в госуправлении территориями. Каким образом? Ответ, видимо, знает лишь премьер–министр. Понятно, что разбирательства с полномочиями министерств — дело хлопотное, политически рискованное, технически сложное, требующее огромного напряжения и довольно длительного времени. Ведь каждый министр имеет группу поддержки в первую очередь от выдвинувшей его политической партии. Стремление перекроить полномочия министерств означает для кабмина неизбежность сложных и нервных переговоров с различными политическими силами. Куда проще и легче забрать полномочия и ресурсы у местного самоуправления, которое политического голоса не имеет, защититься не сможет. Тут и переговоры–то никакие не нужны. Отдал приказ — и жди, когда выполнят.
...Конституция...
Список предложений правительства содержит более десятка пунктов, которые направлены на то, чтобы сосредоточить в руках акимов управление местными ресурсами. Речь идет о земле, пастбищах и деньгах. Правительство хочет, чтобы вместо органов местного самоуправления всем этим распоряжался лично глава местной госадминистрации — аким.
Притом что создание жайыт комитетов и введение пастбищных билетов как своеобразной системы управления только–только стали приводить все в равновесие. А теперь предлагается передать управление одному лицу, которое получает в районе практически неограниченную власть. То есть чабаны больше не будут сообща решать вопросы выпаса. Им придется идти на поклон к районному акиму. Договариваться. А как это делается, известно всем.
На районный уровень предлагается передать распределение выравнивающих грантов между айылными аймаками. Это повышает уровень коррупции на местном уровне, так как по всем бюджетным вопросам главы айыл окмоту поедут опять же к акиму и в райфинуправление — договариваться.
Премьер–министр обвиняет Министерство финансов — якобы оно стало монопольно управлять айыл окмоту. Весьма странная позиция, если учесть, что размер выравнивающего гранта рассчитывается по формуле и фиксируется в ежегодном законе о республиканском бюджете. Другой вопрос, что формула хромает, но это не значит, что нужно создавать новую коррупционную схему. Правительство всю ответственность за справедливость, математическую точность и кристальную чистоту помыслов возлагает на 40 районных акимов. Кто решил, будто человеческий фактор в управлении деньгами вместо математических методов, зафиксированных в законе, надежнее?
Все это обескровит и без того нищие местные бюджеты. Уровень доступности и качество муниципальных услуг станут еще хуже. Надежда правительства перестать получать письма от граждан по поводу неисправности или отсутствия водопровода, крыш, ФАПов и так далее утонет под лавиной жалоб на еще более ухудшившиеся условия жизни.
Стремление воссоздать райкенеши и райбюджеты, а также предоставить акимам право вмешиваться в дела местного самоуправления подрывает конституционные основы системы управления. Конституция Кыргызстана не предусматривает такой институт власти, как районный кенеш, и такой вид бюджета, как районный.
...и юристы
Еще одно предложение правительства вводит юристов в ступор. Речь идет о желании дать акимам право отменять решения органов МСУ в случае, если они нарушают законодательство. Такая постановка вопроса противоречит Конституции, так как Основной закон страны предусматривает специальный орган — прокуратуру, который осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законов органами исполнительной власти, органами местного самоуправуления и их должностными лицами. В случае незаконности актов органы прокуратуры в установленном порядке обязаны внести соответствующие акты прокурорского реагирования. А право отменять решения по Конституции принадлежит вышестоящим органам и суду. Вышестоящим органом для айыл окмоту является местный кенеш, но никак не аким. Без изменения указанных норм Конституции никто, в том числе правительство, не может произвольно наделить акимов конституционными полномочиями органов прокуратуры и по сути учреждать в стране еще один надзорный орган за соблюдением законности.
Такая инициатива правительства может создать совершенно не вписывающийся в Конституцию прецедент. Желание правительства нельзя ставить выше Основного закона страны.
Вертикаль — это прошлое, идеология командно–административной системы, эффективной лишь в условиях диктатуры и плановой экономики. Поэтому следует напомнить правительству, что среда, общество и экономическая система давно изменились, отторгли командно–административную вертикаль, при которой ресурсы и властные полномочия распределяются, как в армии — строго сверху вниз.
Сегодня актуальны совершенно другие методы. Они требуют от территориальных уровней управления административной свободы, возможности применения творческого подхода — государственно–частное партнерство, межмуниципальное партнерство, социальный заказ и другие.
Правительству, видимо, легче вынуть из архива давно опробованную командную вертикаль — хорошо знакомую модель. Но применить ее в нынешних условиях так, чтобы не пострадать самому, вряд ли удастся. На районном уровне получим коррупционную воронку, куда со свистом потекут и в неизвестности растают миллиарды бюджетных денег. А народ, утратив доступ к управлению землями и пастбищами, повернет свой гнев против правительства, которое само роет себе яму.
Осенью кабинет министров планирует внести в Жогорку Кенеш предложения, ограничивающие права граждан на участие в местном самоуправлении. К тому моменту общество и депутаты парламента должны смотреть на ситуацию открытыми глазами, владеть объективными данными, чтобы не ошибиться. Ошибка может стоить Кыргызстану очень дорого. Сценарий развития событий может быть таков, что население, особенно сельское, в условиях ограничения своих конституционных прав вернется к методам политической борьбы образца 2010 года.
Нужна ли в таком случае командно–административная вертикаль, большой вопрос.
от лукавого
Не все так плохо, как подают
Недавно опубликованный рейтинг доверия граждан к органам управления, рассчитанный Нацстаткомом, показывает, что люди больше доверяют именно органам местного самоуправления. Рейтинг доверия к органам МСУ составляет почти 17 пунктов, тогда как общий уровень личного доверия граждан к системе управления в целом... минус 3,5 пункта!
***
Основанием для урезания политических, административных и финансовых возможностей местного самоуправления правительство называет якобы неграмотность и коррумпированность айыл окмоту. Премьер–министр приводит статистику по итогам проверок в 2012 году. Дескать, возбуждено 170 уголовных дел в отношении представителей органов власти, из них 124 — против глав айыл окмоту, 6 — против муниципалитетов. Другие источники приводят данные о выявлении 253 коррупционных преступлений в айыл окмоту (видимо, не по всем возбуждены уголовные дела). Честными, на первый взгляд, оказались мэрии и местные госадминистрации, где выявлено 121 преступление. Но если разделить количество преступлений на количество органов, в которых они совершены, картина меняется радикально.
Итак, на 459 айыл окмоту приходится 253 преступления, то есть 0,6 преступления на один орган МСУ. На 71 акимиат и мэрию приходится 121 преступление, или почти два (1,7) на один орган управления. На 60 подразделений (примерно) Государственной регистрационной службы приходится 0,8 преступления на один орган. Таким образом, коррупционные преступления куда чаще совершаются в местных госадминистрациях и других госорганах, чем в органах местного самоуправления.
Органы МСУ — самая некоррумпированная часть системы управления. Оно и понятно, воровать из местных бюджетов практически нечего!
Необдуманный шаг со стороны правительства — предоставлять без всякого анализа абсолютные цифры — смахивает на манипуляцию. Это все равно что утверждать будто китайцы богаче японцев, так как ВВП Поднебесной в совокупном объеме выше, чем в Стране восходящего солнца. Как весь мир меряет ВВП на душу населения, так и преступления надо мерить на один орган, а не в совокупности.